兩公約與意見表達之自由
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1987年解嚴後，台灣的人民終於可以掙脫軍事統治，重得應有的基本權利。然而台灣人民爭取言論自由的進程並未隨著解嚴而終止，黨外雜誌《自由時代》的創辦人鄭南榕先生，在解嚴之後仍因宣揚臺灣獨立運動，遭控涉嫌叛亂而收到法院的傳票，並且為了「爭取百分之百的言論自由」，於1989年4月7日拒捕並自焚。時至今日，司法院大法官會議已針對「言論自由」的保障以及其限度做出了十一次的解釋。
威權時代對意見與言論自由的壓制
1948年5月9日政府頒布了《動員戡亂時期臨時條款》、1949年5月19日，中華民國政府頒布了《臺灣省戒嚴令》（後稱「戒嚴令」）。此後的38年間，台灣省警備總司令部透過《戒嚴令》限制人民的基本自由，剝奪了原先憲法所保障的集會、結社、言論、出版、講學與居住遷徙等基本權利。
根據國家發展委員會檔案管理局所公開的資料顯示，當時的台灣在通過《懲治叛亂條例》、《戡亂時期檢肅匪諜條例》後，臺灣警備總司令部可以針對匪諜，進行逮捕、審訊甚至將其定罪入獄。此後先後成立的「政治行動委員會」（即「國家安全局」之前身）、「臺灣警備總司令部會」與「調查局」成為了監控臺灣社會的主要機構。[1]
在戒嚴時期，政府以維護公共秩序與國家安全為由，對於人民的言論以及出版進行審查。許多為了爭取基本的言論自由，而遭到政府的打壓或入獄。[2]
人們對社會議題、特定思想或是政治噤聲的態度，並不隨著《戒嚴令》的廢止而立刻改變。過去在威權時期對於言論、思想自由的箝制，仍遺留在解嚴後的法令規定之中。[3]為此，司法院大法官在1994年的《釋字第364號解釋》中，首度針對《憲法》第11條表現自由之意涵與言論自由提出解釋，認為「言論自由為民主憲政之基礎」。
《公政公約》對意見表達的保障
自劃時代的1994年的《釋字第364號解釋》起，司法院大法官會議共做出了十一次解釋，此亦可參照國際間對於表達意見與言論自由保障的演進。我國在2009年通過了《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（簡稱「兩公約施行法」），將國際人權公約國內法化[4]，進而將國際的人權規範帶進台灣，使國內的人權保障可以與國際接軌。
根據聯合國通過於1976生效的《公民與政治權利國際公約》（後稱「公政公約」）第十九條， 人人享有「保持意見不受干預」與「發表自由」之權利；而「此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」。
2011年，聯合國人權事務委員會（United Nations Human Rights Committee，後稱「UNHRC」）就《公政公約》第十九條之內涵，發布了權威性的《第34號一般性意見：意見自由及言論自由》（後稱「第34號一般性意見」）[5]。UNHRC闡明「意見自由及言論自由是個人全面發展不可或缺的條件」，「這兩項自由密切相關，言論自由為意見交流和發展提供工具」。
根據《第34號一般性意見》，UNHRC要求國家依據《公政公約》第19條第1項，保護所有人可以保持意見不受干預，並且不允許任何例外或限制。也就是說，「以某人所持意見為由，騷擾、恐嚇或侮辱其人，包括予以逮捕、羈押或監禁」或者「以任何形式企圖強迫持有或不持有任何意見的行為」違反《公政公約》第19條第1項。
此外，《公政公約》第19條第2項對（言論）發表自由保障所涵蓋的範圍極廣，在形式上除了保障口頭、書面及手語等形式，也包含了非言語的表達，如圖像及藝術品等。隨著科技的進步，言論自由的傳達途徑不僅涵蓋了書報出版、海報標語、服飾與法律書狀，也涵蓋了影音的形式及用電子和網際網路為基礎的言論表達模式，透過這些形式發表之意見，也同樣應該受到「言論自由」的保障。
促進多元媒體、防止仇恨言論
《第34號一般性意見》也分析了言論自由與媒體的關係，認為國家應該保障新聞與媒體都能在享有自由、獨立且不受新聞檢查或限制的情況下，對公共問題發表意見並發表公眾之意見。國家也也應該鼓勵獨立及多元的媒體，並確保個人的媒體近用權。
在2017年《回應兩公約第二次國家報告結論性意見與建議》中，國際審查專家也針對言論自由（第19條及第20條），再次呼籲我國政府採取預防措施，避免因為新聞台與報社的併購案，使得任何公眾資訊傳播會被過度集中的少數機構把持。此外，專家也進一步建議，應制訂確保媒體多元性受到鼓勵的綜合性法律，以保障言論自由以及尋求、接受及傳播各種資訊和思想的權利。
然而，個人所享有的言論自由也並非無所限制。《公政公約》第19條第3項明確指出，個人在行使言論自由權利時，負有特別責任及義務。因此《公政公約》允許國家為了：（1）尊重他人權利或名譽；（2）保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或風化，對言論自由設定相關限制。 但是，這些限制也不得危害到該權利本身。UNHRC也指出，這些限制必須要是「經由法律明確規定」與「符合關於必要性及合比例性的嚴格判斷標準……避免賦予負責限制言論自由的人不受拘束的裁量權。」
此外，《公政公約》第20條指出，國家得以法律禁止「任何鼓吹戰爭之宣傳」以及 「任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨，並構成煽動歧視、敵視或強暴之主張」。在2017年台灣的國家報告審查時，審查委員會也建議政府，依《公政公約》第20條規定增訂法律，使鼓吹民族、種族或宗教仇恨之主張的行為該當刑法罪責，藉此確保該等行為被一般性的禁止。然而需要注意的是，《公政公約》第19條與20條之間的關係是互相補充的，所以依據第20條進行正當合理的限制，也必須符合第19條第3項的規範。
來自極權國家的威脅
不幸的是，許多國家卻以維護國家安全穩定或是和諧之名，大幅地限縮表達意見與言論自由。根據自由之家（Freedom House）在2018年發布的報告[6]，緊鄰台灣的中華人民共和國便在國內更進一步地對網路言論進行審查和監控，並持續多年來對公民社會言論與活動的打壓，使得大量的網路部落格作者、人權捍衛者、人權律師和宗教信眾遭到刑事指控；在西藏和新疆的人民，會因為主張保有其宗教、語言或文化之言論而遭到逮捕和監禁；無數的維吾爾族穆斯林被送進所謂的「政治教育中心」，強迫進行思想的改造。
極權國家對於言論自由的迫害，並不止於該國境內。我國的人權工作者李明哲先生即因為其在台灣所發表的網路言論，而遭到中國政府任意逮捕與強迫失蹤，並在非經正當法律程序的審判下以「顛覆國家政權罪」，將其定罪與關押。
儘管面對來自國家或是特定群體的威脅，仍然有許多人權捍衛者願意站出來，監督國家遵守義務並進行人權保障的倡議工作；利用僅有的一點自由，爭取更多公民參與政治與社會的空間。更別說女性人權捍衛者[7]，更常會受到更多來自政治與社會的阻礙，使女性人權捍衛者不只得擔心來自國家的打壓，還要擔憂來自家庭與社群的威脅，包括遭到性暴力、攻擊和殺害等。
守護民主自由、為普世人權發聲
其實，意見自由及言論自由的概念與其他權利之間也是相互依存的。正如同UNHRC在《第34號一般性意見》所闡釋的，「意見自由及言論自由為充分享有廣泛的其他人權奠定基礎」。表達意見及言論自由的價值也顯現於《公政公約》第17條（隱私權）、第18條（宗教信仰自由）、第25條（參政與投票權）以及第27條（少數族群權利）的條文中。
「普世人權，若無國人同心力守深植家園，普及世界亦無可望。」——前美國第一夫人愛蓮娜．羅斯福（Eleanor Roosevelt）[8]
享有民主制度以及人權保障的我們，似乎只有在看到揭露真相的記者與攝影師被逮捕與殺害、傳播民主與自由的文化教育工作者被消失、要求正義的受害者與維權律師被威脅、和平走上街頭表達訴求的人們也被暴力鎮壓時，才發現言論自由對於爭取基本權利的重要性。雖然面對的可能是龐大的國家機器或棘手的社會議題，我們也不應該輕忽個人的力量。當每個人都願意為了普世人權發聲時，我們所擁有的言論自由，就可能為受壓迫者清除民主自由路上的荊棘、推倒極權的高牆。
- 註解與參考文獻：
- 有關1949年後台灣的政治發展，可參考：國家發展委員會檔案管理局。「檔案支援教學網(Archival Resources for Teaching，ART)」
- 有關兩公約施行法通過的背景，可參考：人權公約施行監督聯盟。【兩公約十週年專欄】，〈邁向兩公約的漫漫長路：人權政策＆施行法篇〉。
- 有關我國限制言論自由的法規與實際做法，可參考：人權公約施行監督聯盟（2016）。《公民與政治權利公約第二次國家報告》——2016影子報告》
- 人權公約施行監督聯盟。【 NHRIs Archive｜國家人權機構資料館】，〈全球人權機構聯盟最新宣言：撐開公民倡權的保護傘〉。
- 有關聯合國人權委員會於2011年發布的《第34號一般性意見：意見自由及言論自由》之正體中文版本，可參考：法務部（2018）。《公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約一般性意見——修訂 2 版》
- Feedom House（2018年1月17日）。 《2018世界自由調查報告》——危機中的民主 (Traditional Chinese)
- 有關女性人權捍衛者，國家人權機構全球聯盟（GANHRI）於2018年10月的國際會議上，以人權捍衛者（尤其是女性）為討論主軸，會後共同發布《馬拉喀什宣言——擴展公民空間，促進與保護人權捍衛者（尤其是女性）：國家人權機構的角色》。詳見人權公約施行監督聯盟。【中文翻譯】，國家人權機構全球聯盟關於人權捍衛者（尤其是女性）的《馬拉喀什宣言》
- 原文為：Without concerted citizen action to uphold them close to home, we shall look in vain for progress in the larger world.
- 延伸閱讀：
- 國家報告國際審查是為了要檢視締約國履行條約義務之情形，詳細介紹可參考：人權公約施行監督聯盟。【懶人包】，〈人權期中考：聯合國人權公約審查在台灣？！〉
- 人權公約施行監督聯盟。【 NHRIs Archive｜國家人權機構資料館】，〈丹麥社會對於仇恨言論的反思：「讓網路上的公眾辯論維持文明」〉。
- 人權公約施行監督聯盟。【共同聲明】〈台灣NGO對中國UPR審查之呼籲〉