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上一期中,我們談到2000年到2002年間,行政院將兩公約送交立法院批准,引發各委員對於兩公約的疑慮、誤解和爭論。儘管立法院一度在對幾項重要條文提出保留的前提下通過兩公約,此一批准案隨後卻仍遭到復議,讓台灣承諾遵守國際人權公約的步伐停滯下來。

然而,在2009年,政府又決定批准兩公約,並以「施行法」的方式在國內產生效力。為何會憑空出現「公約施行法」?究竟在這近八年期間,是哪些人持續在推動國際人權公約?本期,我們將會先回顧最初「人權立國」的三大重要人權政策所遭遇到的困難和進展,並嘗試從中抽絲剝繭出現在為人熟知的「施行法」誕生的脈絡。


 人權政策的出現:初見人權的曙光

回到2000年,時任台灣人權促進會長黃文雄先生,向當時甫當選總統的陳水扁先生提出一份備忘錄,而後陳水扁總統接受並將其納入就職演說,內容提及:

  除此之外,我們也願意承諾對於國際人權的維護做出更積極的貢獻。中華民國不能也不會自外於世界人權的潮流,我們將遵守包括「世界人權宣言」、「公民與政治權利國際公約」以及維也納世界人權會議的宣言和行動綱領,將中華民國重新納入國際人權體系。

  新政府將敦請立法院通過批准「國際人權法典」,使其國內法化,成為正式的「台灣人權法典」。我們希望實現聯合國長期所推動的主張,在台灣設立獨立運作的國家人權委員會,並且邀請國際法律人委員會和國際特赦組織這兩個卓越的非政府人權組織,協助我們落實各項人權保護的措施,讓中華民國成為二十一世紀人權的新指標。

這是台灣第一次有了所謂的人權政策的宣示,政府從中發展出「人權立國」的政策目標,而裡面提及的三項重要政策目標為:

  1. 批准
    國際人權法典,指的是《世界人權宣言》、《公民與政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利國際公約》三部重要的人權文件的合稱。
  2. 成立國家人權委員會
  3. 與人權國際非政府組織(INGO)進行國際合作與協助

這三項重大的人權政策,在新政府就任初期,確實是如火如荼地展開。總統府在當選後幾個月內就成立了「總統府諮詢人權小組」,邀請各學者專家提供人權政策和法案的研究和諮詢意見。然而,在憲政體制下,總統府下的諮詢小組只有諮詢性質並無行政權力,故隔年又在行政院組成了「行政院人權保障推動小組」,負責將「總統府人權諮詢小組」的草案或意見形成正式法案或政策,並將法案送交立法院立法。

在總統府和行政院兩個小組的努力下,這三項人權政策的推動非常迅速,分別於2001年、2002年提出了兩公約批准案、《國家人權委員會組織法》、《國家人權委員會職權行使法》草案,並送到立法院審議。在2003年也在國際法律人委員會(International Commission of Jurists)協助下,總統府人權諮詢小組也提出人權基本法草案,希望能以法律補充憲法的權利清單,讓更多權利受到保障。

不過,當時立法院的政治環境相當困難,在政黨對立加上立委們對於人權缺乏認識、甚至有所疑慮的情形下,這些法案大多都在立法院遭到阻礙。兩公約在保留部分條文、人權保障打折扣的情形下通過,而後又有民進黨對於公約中自決權被保留的聲明提出復議1。而國家人權委員會的相關法案,則是卡在程序委員會,連一讀的機會都沒有2


艱困的倡議環境:逐漸無力的人權引擎

在歷經兩公約批准失敗和立法院困難的政治環境下,政府對於人權立法的意願逐漸降低,原本頻繁開會的行政院人權保障推動小組,開會頻率也逐漸下降。原本府院的人權小組都以推動人權法案或政策為目標,但在難以達成目標的情況下,官方逐漸失去推動人權政策的決心,使得例行會議多為虛應故事,並無明確主動的政策方向。

儘管如此,面對如此無力的政治環境,行政院人權保障推動小組內部的民間委員們仍想極力推動人權公約的批准。當時還是國策顧問的黃文雄先生,以推動普世人權、國內法化聯合國九大人權公約為目標,和當時小組副召集人許志雄的法律幕僚汪平雲先生合作,一同構想出了「公約施行法」的模式,最終擬定了《兩公約施行法》草案。該構想來自於

英國《1998年人權法》(Human Right Act 1998),是為了國內法化歐洲人權公約(European Convention on Human Rights),所制定的法案。內容除了保障歐洲人權公約所規範的權利外,也規定政府的義務以及受權利侵害後的司法救濟程序。

,希望能夠透過制定國內法律,將人權公約轉為法律,避免部分權利被保留,並在法律中規範政府人權義務,像是必須修改與人權公約牴觸的法律等,且能避免無法寄存而產生的各種爭議。

隨後,行政院人權保障推動小組接納了時任委員黃文雄先生和其他民間委員的建議,優先推動《兩公約施行法》。另外,並決定改用修憲方式推動當時在行政院內爭議許久的《人權基本法》草案,也就是將人權基本法內規範的各種權利寫入憲法,擴充憲法的權利清單。

但在提出施行法構想後,儘管小組會議仍持續召開,也持續推動《兩公約施行法》立法,但開會頻率低下,加上當時政治環境動盪,朝野也無意盡力通過《兩公約施行法》,直至2009年,立法院才又對於《兩公約施行法》重新進行審議。


政黨輪替後的轉機:由上而下的政治承諾

雖然國民黨在過去8年間在立法院頻頻阻擋人權法案,但在馬英九總統上任後,卻延續了過去的人權政策。2009年2月,他於總統府召開會議,聽取兩公約及其施行法草案的簡報,隨後裁示應盡快在其就職典禮一週年以前批准兩公約,並使在同年12月10日的國際人權日生效。馬英九認為,2002年立法院對於自決權和其他條文的保留並無必要,希望透過通過兩公約作為我國願意承諾遵守人權的宣示。在這樣的政策宣示下,「人權」成為台灣少數兩大黨皆支持並持續推動的共同政策目標。

在總統由上而下的「裁示」後,立法院迅速在2009年3月31日一天之內完成審查和朝野協商,批准兩公約和三讀通過兩公約施行法,法務部也在4月7日擬定出落實兩公約的計畫(也就是現在的「人權大步走」計畫),同年5月14日總統正式批准兩公約,並將存放書送交聯合國秘書長。儘管聯合國並未收受兩公約的批准書,使批准程序無法完成,但兩公約仍在同年12月10日透過《兩公約施行法》在台灣產生拘束力。


小結:落實人權的挑戰,從此開始

儘管在2009年通過了兩公約,但這只是一個開端,對於馬政府願意承諾人權,故然值得鼓勵。然而,後續的落實才是對於政府真正的挑戰。尤其台灣被排除於聯合國體系之外,雖承諾落實公約義務,卻缺乏聯合國的監督機制(尤其是條約機構對各國國家報告的定期審查)。

為了監督政府落實兩公約,不讓人權承諾成為空談,同年的12月10日,在黃文雄先生的召集下,聯合多個公民團體、律師、學者成立了「兩公約施行監督聯盟」(即現今的「人權公約施行監督聯盟」,隨著台灣批准的人權公約數增加而更名)。也是在人約盟等多個民間團體倡議之下,催生了獨特的「台灣模式」公約審查制度3,至今台灣已完成了六次/輪、共五部公約的國際審查。

人權承諾只是開端,有所行動才能確保人權的落實。在開始承諾的同時,也代表著每個人都有權利要求政府實現人民在公約保障下的權利,而這也是為何我們要持續監督政府的理由。政府承諾遵守並且落實人權,才是「人權立國」真正的意義所在。


  • 參考資料
  1. 法務部,〈98年2月11日總統聽取「『兩公約』及『施行法草案』」簡報會議〉,http://www.humanrights.moj.gov.tw/dl-17789-6c192691c8ee4c199673bea16583669e.html
  2. 法務部,〈人權大步走計畫緣起〉,http://www.humanrights.moj.gov.tw/cp-542-31815-c78b5-200.html
  3. 行政院,〈行政院人權促進保障小組第一至第十四次會議記錄〉,http://www.humanrights.moj.gov.tw/cp-502-31644-463ac-200.html
  4. 嚴婉玲,〈黃文雄口述訪談紀錄〉,http://www.digitaltahr.org.tw/pages/db/pdf/OS005.pdf4
  • 註解:
  1. 有關於兩公約當時在立法院的爭議,詳情請看Two Covenants BiWeekly第一回:邁向兩公約的漫漫長路:公約批准篇
  2. 有關於國家人權委員會在台灣的倡議歷程,詳情請看國家人權機構資料館:設立國家人權委員會的二十年倡議之路(上篇)
  3. 有關於「公約審查」的台灣模式,詳情可看:【懶人包】人權期中考:聯合國人權公約審查在台灣?!
  4. 原連結失效,但仍可從google庫頁存檔看到內容:http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gOXgIB8-RaQJ:www.digitaltahr.org.tw/pages/db/pdf/OS005.pdf

特別感謝:黃文雄執委提供相關歷史資訊和對本文的指點。