台灣公民團體從1999年開始提倡設立一個獨立專責的「國家人權委員會」,即便這個構想最初曾經獲得各主要政黨的支持,然而實際進入研議階段,卻始終遭遇多方質疑、爭論難休,其中不乏認為「沒有必要」設置人權機構的聲音。在缺乏足夠政治動能的情況下,民間倡議行動一度停頓。然而,自從2009年《兩公約》施行以來,不只越來越多民間倡議者、學者專家、甚至是政府官員都認識到以國家人權機構作為「配套機制」、協助台灣落實國際人權規範的重要性,所有國際人權專家也都再三關切台灣究竟何時能夠履行這項基本的人權承諾。

究竟為什麼包含人約盟在內的公民團體如此重視國家人權委員會的設立?台灣真的有必要「跟風」設立一個符合《巴黎原則》的人權機構嗎?在這關鍵的第二個十年,邀請各位與我們一起來回顧這段持續不懈的倡議之路。

 

最初的熱忱:民主社會的在地需求與國際風潮的交會激盪

自從聯合國大會在1993年通過《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》(簡稱「巴黎原則」)以後,許多國家紛紛響應設置專責的人權機構。在台灣,這項倡議最早是由國際法學者黃默與台灣人權促進會會長黃文雄引進民間社群討論。他們認為,雖然台灣的人權水準在民主化以來已有不少進展,但是人權所受保障的廣度與深度都仍有所不足;長期的國際孤立,更讓台灣嚴重缺乏對於國際社會新興人權知識發展的認識。因此,設置一個國家人權機構將是能夠幫助台灣突破瓶頸、更上層樓的第一步。

1999年,二十多個人權、司改、律師及社運團體在黃文雄的號召下共同成立「國家人權委員會推動聯盟」,並成功說服了隔年總統大選的三組總統候選人支持其訴求,陳水扁當選以後,也確實在就職典禮上承諾設立國家人權委員會,致力推動「人權立國」的政策。2000年下半年,民間推動聯盟加緊腳步完成了《國家人權委員會組織法》草案。雖然最初希望台灣可以設立一個憲法層級的獨立人權機構(如同菲律賓與後來的韓國人權委員會),然而在評估台灣政治情勢、參考國際特赦組織的意見與多個國家的經驗以後,民間推動聯盟於是建議政府可以透過立法方式,在總統府之下設立一個地位類似中央研究院的獨立機構,專業而超然地履行《巴黎原則》中促進與保護人權之使命。[1]

其後一年多時間,總統府與各方展開激烈論辯。首先,在當時組織精簡的風潮下,行政院表示僅願設立任務編組式的人權政策研究諮詢小組,並不樂見增設新機構。其次,有立委質疑,究竟如何確保人權委員會在運作上的獨立性,避免成為總統府擴權的工具?監察院的反彈態度更加強烈,直言若賦予人權委員會調查人權侵害案件之實權,恐有權限爭議之違憲疑慮。經過多次協調,行政院雖在2002年8月向立法院提出一折衷版本,國家人權委員會的草案卻也只能在朝野對立的氛圍下默默躺過一個又一個的會期。[2]

回顧來看,民間推動聯盟其實早在1999至2002年的第一波倡議行動中,即奠定了「為何台灣需要一個國家人權機構」、「如何在台灣設立一個獨立的人權機構」的論述基礎,努力化解各方的誤會與疑慮。例如,國家人權委員會所擁有的調查權僅是為了補強正常立法、行政、司法與監察權之不足,並無重疊或取代之處;既有的「總統府人權諮詢委員會」與「行政院人權保障推動小組」,也未能符合《巴黎原則》對常設性與獨立性的要求。只不過,為人權特別設置一個專責機構的理念,不僅對當時各個政府部門沒有足夠大的吸引力,而且交織著太多難以處理的政治爭議。

 

因為人權公約在台灣施行生效而重新燃起的倡議動能

2008年政黨輪替,馬英九總統在上任後宣示將批准聯合國最重要的兩部人權公約(即《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文化權利國際公約》),更指定法務部擔任兩公約的統籌機關,推動「人權大步走」計畫。在這樣的契機下,台權會再度召集公民團體凝聚共識,向馬政府呼籲盡速依照《巴黎原則》成立國家人權委員會,方能真正展現台灣落實國際人權規範之決心。可惜的是,這項建議並未獲得馬英九總統的支持。

2010年的世界人權日,同樣是在黃文雄先生號召之下而成立的「兩公約施行監督聯盟」(即「人權公約施行監督聯盟」前身),也向政府提出《一年又七個月來政府落實兩公約及其施行法之檢討》,質疑馬政府推動兩公約缺乏事前規劃、施行步調倉促而混亂,根本難以在短短7個月的準備期間對公務人員進行有品質且有成效的人權專業訓練,顯然也沒有能力在《兩公約施行法》要求的兩年期限內完成對所有法令及行政措施的自我檢視。其中一個補救措施,即是盡快設立符合《巴黎原則》的國家人權委員會,依據國際人權標準審視現行法規,以及協助培訓公職人員的人權專業能力。事實上,就連法務部也檢討坦承,不僅政府內部缺乏人權專業人材,久久才開一次會的總統府人權諮詢委員會也無法隨時有效地監督公約的施行狀況。[3]

然而,真正將設置國家人權委員會的討論重新拉回政治議程的重要契機,其實是2013年3月台灣首度舉行的兩公約國家報告國際審查會議。受到總統府邀請前來的十位重量級國際人權專家,在三天會議結束後發布了共81點的「結論性意見與建議」,其中第8至第9點明確要求政府訂出確切時間表,將依照《巴黎原則》成立獨立之國家人權委員會列為優先目標。審查委員強調,現今已有不少亞太地區國家認識到在既有憲政架構之外成立一個獨立國家人權委員會的必要性。這種機構將能在公民、政治、經濟、社會與文化權利等廣泛面向上發揮諮詢、監督與調查的功能,也能協助國家制定「國家人權行動計畫」。

雖然這些國際專家的建議實際上並無法律拘束力,但是相關政府部門仍需進行檢討,並且在後續每四年一次的週期性審查中,持續回應審查委員的關切追問。事實上,2013年來的每一場人權公約審查會議,所有委員都再三重申這項建議的重要性。在這樣的壓力之下,副總統吳敦義指定黃默教授等五位諮詢委員組成小組,負責蒐羅各方意見,研議國家人權機構的具體設置方向。於此同時,台權會與人約盟也曾邀請「亞洲地區國家人權機構民間團體督導網絡」(ANNI)來台舉行「我們需要甚麼樣的國家人權委員會?」工作坊,並且拜會了當時的副總統吳敦義

然而,五人小組雖順利在2014年7月提出不同版本的法案以供參酌(分別為設置於總統府、設置於行政院、設置完全獨立機關等三個方案),然而總統府高層卻遲遲不願啟動下一步討論,反而授意立委阻擋民間推動聯盟與尤美女委員合作送入立法院的草案通過一讀,等同阻絕了任何在檯面上公開辯論的機會。此後便要等到2016年大選期間,民進黨總統候選人蔡英文公開承諾當選後將設置國家人權委員會,民間推動聯盟才又獲得一定的遊說施力點,繼續追求這個未竟的志業。

 

如此看來,台灣社會對於設立國家人權機構的「內部需求」,多年來並未隨著整體人權情況的提升而減弱,反而恰恰是在聯合國人權公約施行以來,構築一座能夠協助台灣轉譯國際人權規範的「橋梁」,對於久久未更新人權知識的台灣政府更顯迫切與重要。惟因國家人權機構的設立勢必牽涉到各個國家機關間的關係定位,必須謹慎負責地提出實際可行的立法提案,民間推動聯盟也秉持著極大的耐心毅力,二十年來持之以恆地對歷任政府進行遊說倡議。

不過,在各種方案的路線辯論中,先前長期聚焦在「總統府」版的討論,後來又為什麼會浮現「監察院」的選項呢?將國家人權委員會設在監察院又有什麼樣的優點與疑慮必須考量?敬請期待下篇!

 


▲延伸閱讀:

▲註解:

  1. 參見黃默,2003,〈台灣「國家人權委員會」的倡導、爭論與展望:一個非政府組織的觀點〉,《全國律師》,第 7 卷第 12 期,2003,頁 4 – 10 頁。
  2. 參見蘇友辰,2002,〈論國家人權機構的角色與地位〉,《國家政策季刊》,第一卷第二期,頁31-32;廖福特,2011,《國家人權委員會》,台北:五南。
  3. 參見魏千峯,2012,〈我們為什麼需要國家人權委員會?〉,《台灣人權學刊》,第 1 卷第 3 期,2012,頁 97 – 123。
  4. 圖片原始來源:台灣人權促進會,2014年ANNI離台記者會