#TwoCovenantsBiweekly

#TwoCovenants10thAnniversary

【邁向兩公約的漫漫長路:公約批准篇】

在2000年政黨輪替前夕,黃文雄先生(人約盟首任召集人)寫了一個備忘錄給當時勝選的陳水扁總統,後來接受了黃文雄先生的建議,在就職演說中宣示政府將會遵守「國際人權法典」(也就是《世界人權宣言》、《公民與政治權利國際公約》(以下簡稱為公政公約)和《經濟、社會與文化權利國際公約》(以下簡稱為經社文公約),並敦請立法院批准。台灣從那時開始邁向落實兩公約的路途。

可是,台灣直到2009年才正式批准兩公約以及通過《兩公約施行法》,究竟在這八年多的過程發生了什麼事,讓台灣和國際人權的接軌的路途如此遙遠?這個月的〈兩公約十週年專欄〉就要帶你解答這段罕為人知的歷史。

實際上,台灣跟兩公約的關係並非只從2000年開始,早在1967年,台灣仍以「中華民國」參與聯合國之時,就已經簽署了兩公約。只是在當初的政治環境下,遲遲沒有將兩公約的批准案送至立法院。而在政黨輪替後的隔年,行政院在歷經數次跨部會的會議過後,就將「兩公約」批准的草案送至立法院審議。然而在國內和國際環境早已和當初簽署之時大不相同,立法院立委諸公對這份沈睡三十多年的人權公約有相當大的爭論。

  • 困難的國際局勢,如何「存放」(deposit)兩公約?

在立法院批准兩公約的程序中,一個很大的爭議就是要如何「存放」公約。要成為人權公約的締約國需要三個程序,第一個是簽署(signature),也就是行政機關代表國家同意接受公約,第二是批准(ratify),也就是國會要同意接受這部公約,然後由總統公布批准書,最後是要將批准書送到聯合國秘書長「存放」(deposit),才完成締約程序。

首先,台灣已經不是聯合國的會員國,而且兩公約也要求只有聯合國成員國、其專門機構成員國、國際法院規約締約國或是經聯合國大會邀請者才能締約,因此送給聯合國秘書長,願意「存放」的機率相當小,儘管秘書長並無審查權,但他可以依職權向相關國家詢問或提請大會討論。

有立委認為如果送去聯合國被退回,對於國際處境相當困難的台灣更是雪上加霜,外交官員的士氣也會大受打擊,更是「自取其辱」。但也有學者和其他立委主張即便不能存放,在國際上成為締約國,但台灣自願遵守人權公約,對於台灣在國際上的地位和名聲都有相當大的幫助。而且如果存放不成功,其他國家也會質疑秘書長,為什麼一個政府自願接受國際人權規範,為什麼聯合國不願意接受呢?

  • 沒有完成締約的話,那在國內還有沒有效?

下一個問題在於,在沒有完成寄存的情形下,台灣並不能算是完成締約程序,那兩公約在國內法是否有效?

多數學者們認為,批准其實是國內程序,只要國內程序通過對於國內效力不是問題,外交部也建議立法院可以透過附帶決議的方式,加註即使寄存失敗程序未完成,仍對國內生效。更有學者指出,如果害怕締約程序未完成,可以考慮以國內法的方式,比如說《防止及懲治殘害人群罪公約》就透過《殘害人群治罪條例》國內法化。然而,也有部分學者和立委認為,其實人權的促進不需要靠簽署人權公約,重點在於有沒有決心落實人權,因此在沒有機會締約的情形下,並不需要「自取其辱」。

  • 兩公約的「自決權」等同讓原住民可以獨立嗎?

在2001年10月,時任陳水扁總統和原住民族締結了所謂「新夥伴關係」協定,內容提及:承認台灣原住民族之自然主權;推動原住民族自治;與台灣原住民族締結土地條約;恢復原住民族部落及山川傳統名稱等等。部分立委討論到「自決權」時,擔心批准後會不會等同於讓原住民可以獨立,甚至認為這是不是執政黨為了推行「台灣獨立」,才想要提出兩公約的批准,因此認為應該保留這條。

多數學者專家都認為這樣的解讀是有問題的,最主要是自決權在聯合國通常僅適用於非自治領土和託管地,如果真的害怕,也可以加註聲明的方式表示並不適用於台灣。

更有學者指出,兩公約的自決權不應該僅聯想到「獨立」,應該解釋為「自由決定政治地位和經濟、社會和文化的發展」,重點在於對內發展的決定。況且中國在批准經社文公約時也並未保留該條,不應該做太過政治化的聯想。

  • 做不到就不要批准?那些被「保留」的權利

外交部也有就當時可能會牴觸公約的法律提出討論,希望立法院可以在批准之時也能盡快修正這些法律。然而,部分立委認為,如果現行台灣無法落實,就應該保留,否則台灣的人權聲譽會因為無法實現人權承諾而被批評。

而當時被提出保留除了公政公約第一條「自決權」以外,還有第六條「生命權」、第十二條「出入國境自由」,以及經社文公約第八條「勞動權」。

第六條(生命權)的部分,當時刑法仍規定未成年殺害親屬仍可判處死刑,直接牴觸了第六條,再加上第六條的精神是邁向廢除死刑,引發了不少爭論和觀念的釐清。儘管當時已經提出刑法的修正草案,但最後立委仍對這條進行保留。第十二條(出入國境自由),由於我國憲法對於中國大陸人民仍視為是本國人民,在國安的考量之下,也對這條提出保留。經社文公約第八條(勞動權),主要是對罷工權有所爭議,教育部仍認為「教師」的罷教權是不可行的,所以也提出保留。

最終,在2002年12月31日,院會通過了帶有保留條款的兩公約。然而,在隔週民進黨團就針對公政公約第一條提出的聲明提出復議。國民黨也在2006年提出對兩公約的復議。至此,兩公約批准案又再次沈寂下去,直至2009年才又重新被提到立法院。

  • 小結:批准兩公約的目的在於人權承諾和持續的改進

在2001年到2002年間的審議過程中,可以看出台灣普遍對於國際人權法的不了解和誤解。對於為何要批准兩公約的目的也有諸多的爭論,甚至懷疑行政院提出兩公約是政治因素而非真的要落實公約,或是認為如果台灣做不到,就不要承諾。

可是,這些都誤解了國際人權法真正的要求,人權公約並沒有要求「人權承諾」一定要一步到位,而是在做不到之處,必須在「自我承諾」後盡力「落實」,因為現在做不到而拒絕承諾,反而是一種逃避。承諾而且真實面對我們所做不到的,並盡力去改善,才是真正面對人權公約該有的態度。

參考資料:

  • 立法院公報,90卷 52 期,頁 103-130,(2001年)。
  • 立法院公報,91 卷 51 期,頁287-315,(2002年)。
  • 立法院公報,91 卷 78 期,頁259-268,(2002年)。
  • 立法院公報,92卷 3 期,頁233-256,(2002年)。
  • 立法院公報,92卷 3 期,頁205-264,(2002年)。

圖片來源: