2014年,立法院通過《兒童權利公約(Convention on the Rights of the Child, CRC)施行法》,賦予這部公約在台灣的國內效力。2017年11月,五位國際專家來到台灣審查我國第一份兒童權利國家報告,許多參與會議的兒少代表與民間團體也發表了他們的意見與觀察。

最後,國際審查委員會提出共計98點的「結論性意見」,逐一評論台灣兒童與青少年面臨的各式各樣權利議題(包括家庭支持、城鄉差距、體罰、霸凌、隱私權、健康與性教育、休息與休閒權等),也明確要求立法院與行政院加強兒少政策的全面規劃與協調執行能力。結論性意見第14至15點更建議,台灣應儘速依照聯合國CRC委員會的第2號一般性意見設置獨立監督機構:該機構應有權「受理、調查、處理針對所有公私部門的兒童權利申訴事件」,並須確保前來申訴的兒童或其代表能受到隱私與安全保護。

上回NHRIs Archive專題介紹了一個獨立兒權機構所能發揮的重要功能,特別是作為兒童最佳利益的把關者以及支持兒童表達自身意見的後盾。不過,這個機構到底該設在哪裡呢?注意到台灣尚未根據1993年聯合國大會通過的《巴黎原則》設立一個國家人權機構(National Human Rights Institutions),五位國際專家在結論性意見中提出兩種可能作法:一是成立國家人權機構,並在該機構內部設立兒童權利的專責單位;二是單獨成立一個兒童權利委員或兒童監察使辦公室。

究竟要把「兒權機構」整合在普遍關注各種人權議題的「人權機構」裡面比較好?抑或是讓「兒權機構」與「人權機構」分開,強化前者的專業與自主性更好呢?以下就為各位介紹其他國家設立兒權機制的經驗軌跡,讓我們一起思考在台灣設立兒權機制的可能走向。

 

兒童權利機制:與人權機制分開或者合一?

放眼全球,在兒權機制上最早起步的乃是歐洲與拉丁美洲國家,到了2000年代中期,非洲與亞洲地區才陸續跟進。除了聯合國人權體系近二十年來的持續倡議,震驚社會一時的兒少悲劇事件往往亦是加速各國設置兒權機構的動能。根據聯合國兒童基金會(UNICEF)與學者Linda C. Leif的統計,在全球200多個兒權機構當中,約有50個是國家層級的人權機構,20多個是國家層級的兒權機構,其他則大多是州、省或地方層級的兒權專責機構──特別是在聯邦制的澳洲、加拿大、美國這三個國家,就設有將近30個兒權機構。

圖片來源:UNICEF, 2012, page 6-7

在國家層級設有兒權機構的主要是挪威、瑞典、丹麥與波蘭等歐洲國家,在亞洲區則包括印度、印尼與紐西蘭。這些國家兒權機構大多會與另外一個依據《巴黎原則》設立的國家人權機構並存運行。以紐西蘭為例,其兒童委員辦公室(Office of the Children’s Commissioner)被指定擔任「兒童權利公約監測小組」(CRC Monitoring Group)的協調者,協助政府落實公約義務,而作為國家人權機構的紐西蘭人權委員會亦是小組成員之一。透過敦促所有相關政府單位的行政官員定期對話,此一監測機制成功催生了一套跨部門的具體行動計畫,並在2014年獲得紐西蘭內閣採納。

由於兒權機構與人權機構關切之議題必定有所重疊,若兩者分開並存,如何確保雙方維持密切良好之合作關係便十分重要。有趣的是,雖然紐西蘭人權委員會是該國獲得「國際認證」的唯一國家人權機構,從而擁有在聯合國相關會議中的獨立發言地位,不過2016年紐西蘭政府前往日內瓦接受CRC委員會定期報告審查時,紐西蘭人權委員會也決定邀請兒童委員加入其代表團,甚至是讓兒童委員直接代表該機構向聯合國的專家發表意見。由此可見雙方關係之緊密與互信。

另一方面,雖然國家人權機構理論上本來就需要保護與促進兒童的人權,但是並不是每一個國家人權機構在設立之後都能直接獲得國際社會的認可。根據UNICEF的定義,要成為一個「關注兒童權利的人權機構」,關鍵在於該機構內部是否存在一個明顯可見(identifiable)的兒童專責單位。通常最好透過立法的明確授權與組織架構上的調整,確保人權機構有能力展開針對兒童議題的具體行動,並在每一項人權工作中做到「兒童主流化」。

根據2018年國家人權機構全球聯盟(GANHRI)的最新調查,雖然目前只有少數人權機構被直接指定為CRC的獨立監測機制(如德國與韓國),不過一半以上的人權機構都在內部設立了專責兒童權利的部門或小組,也有四成左右的人權機構在其領導層級擁有一位專責兒童權利的成員。例如本專欄曾經介紹過的澳洲人權委員會,七位委員之中即有一名為兒童委員。另外,同樣約有四成的國家人權機構設有兒童事務的協調人(focal person),可見就算是將兒權機構整合至人權機構,也仍需注意內部的協調合作。

回到「分開或者合一」的命題,其實這個答案本身正如要在不同人群與不同類別的權利之中進行優先排序一樣困難。獨立兒權機構的優勢固然是能集中資源培養兒權議題的專業、積極打造對兒童友善的環境與服務,然而整全性的人權機構也有處理複雜交織之人權議題的強項,以及節省經濟與管理成本、避免法定權限重疊的好處。若從現實走向來看,近年單一專責的兒權機構確實比職權廣泛的人權機構面臨更多裁撤與整併的命運。根據Reif的研究,雖然聯合國CRC委員會原本看來更加偏好獨立兒權機構,不過隨著國際社會越來越重視《巴黎原則》,後來也就不太要求已設有兒童部門之人權機構的國家另外再設立獨立兒權機構了。

 

加強人權機構對於兒童的可及性(accessibility

在這種整合兒權機構與人權機構的國際政體趨勢下,如何加強國家人權機構對於兒童的重視與可及性,也就顯得更為重要。前述GANHRI的調查雖然指出多數國家人權機構都設有兒童部門,但是也有幾乎一半的機構表示他們苦於缺乏具備兒童議題專業的工作人員。CRC第2號一般性意見第15段提到,兒權/人權機構必須做到地理上與物理上的友善開放,同時還要積極主動地去接觸兒童當中最為脆弱與邊緣的群體,例如流浪、受到監護或者拘留的兒童與原住民、難民、移民或障礙兒童。此外,針對身處收容或替代性照顧機構的兒童,該機構應當有權在保護他們隱私的情況下加以接觸。

另一方面,第2號一般性意見也特別提醒各國,設立兒權機構之前最好先經過公開透明的廣泛諮詢過程。舉例來說,摩洛哥人權委員會在2009年召集了一場大型會議,邀請國內利害關係方與國際專家一同討論設立兒權機制的可能性,同時也透過焦點座談訪問了一群8到15歲的兒少,向決策者傳達他們對於兒權機構的期待。當然,在兒權機構成立之後,該機構的組成與運作也必須能夠反映社會的多元性(尤其是納入兒少代表團體的參與),才能讓這個機構真正獲得各方的信賴與寄託,成為屬於兒童、藉由兒童並且為了兒童的人權機構。

 

延伸閱讀:

 

參考資料: