一生致力救助波蘭與尤太孤兒、近代史上著名的Janusz Korczak醫生曾說過,「兒童不是明日的主人翁,他們就是今天的主人」。(“Children are not the people of tomorrow, but are people of today.”)經過他身後數個世代的努力,這般重視兒童「主體性」的理念才好不容易化為聯合國的一部《兒童權利公約》(Convention on the Rights of the Child, CRC)。

1989年通過以後,CRC很快成為全世界最多國家加入的人權公約之一。當然,法律承諾不可能自動轉換為實際保障,公約也要求締約國在各個領域採取一切適當措施來實現兒童的各項權利。2002年,聯合國CRC委員會更在公約的第2號一般性意見中指出:若能設立一個獨立的國家人權機構(National Human Rights Institutions, NHRIs),將能促進與監督締約國確實履行公約義務。

本專欄的讀者應當都不陌生,此一訴求乃是呼應聯合國大會於1993年通過的《巴黎原則》,鼓勵各國透過憲法或法律設置一個獨立、專責且能反映社會多元性的正式人權機構,協助推動國際人權規範的內化實踐。事實上,當我們仔細分析CRC委員會第2號一般性意見對於獨立「兒權機構」的要求,就會發現這幾乎可說是《巴黎原則》的「2.0加強版」,不僅要求兒權機構必須具備受理個案申訴的準司法權(這點在《巴黎原則》僅只是附加性的建議),也將CRC的核心原則更具體地納入了這類獨立機構的權限與設計。

究竟聯合國對於「兒權機構」有什麼樣的期待?各國的人權機構又是如何履行CRC賦予的使命?這一期的NHRIs Archive專題,就要帶領大家一同來認識國家人權機構與兒權機構的角色。

 

為什麼特別要為兒童權利設立獨立人權機構?

在第2號一般性意見中,CRC委員會解釋:成年人與兒童固然都需要有獨立的人權機構來保障他們的權利,但是根據現實中的種種因素,我們有必要給予兒童權利額外重視。首先,比起成年人,仍處於成長階段的兒童在面臨人權侵害時更加脆弱與無力。他們在尋求與近用司法等權利救濟管道時,往往也遇到更多的困難與限制。而且,正如台灣俗諺常說的「囝仔人有耳無嘴」,兒童的意見在日常生活中極少獲得正視,絕大多數的兒童也沒有投票權,缺乏參與政治事務、影響公共政策的最直接管道。(在CRC的定義中,兒童為18歲以下者,目前全球僅有少數國家已將投票年齡限制降至16歲。)

因此,第2號一般性意見強調,人權機構必須具備法訂的明確職責、致力推動CRC及相關任擇議定書的落實,監督相關法規政策的擬訂與執行層面都能顧及兒童的「最佳利益」(best interest),並且確保所有相關的公部門與私部門負起相應責任。因此,雖然整體框架上看起來與《巴黎原則》十分相似,不過這份意見書又更加具體地闡述了人權機構在兒童權利上應當展開的工作。

在此也要說明的是,CRC委員會在兒權機制的具體設計上給予各國相當大的彈性,並未直接要求各國必須或者僅能讓符合《巴黎原則》的那唯一一個人權機構全權承擔這個重要使命。許多締約國也選擇在國家或地方層級設立專責的兒童權利機構,像是兒童監察使、兒童委員、兒童辯護人、兒童權利委員會等。根據聯合國兒童基金會(UNICEF)的統計,光是在70個國家中就有超過200個兒權機構,這也是為什麼後來不少人會使用比NHRIs更廣義的「獨立兒權機構」(independent institutions for children)一詞來通稱這些機構。

 

不只是最佳利益的把關者,更是兒童表達自身意見的後盾

除了鼓勵兒童權利在政策制定、實踐與監測過程中的「可見度」,CRC委員會第2號一般性意見的另一個重點,乃是強調人權機構必須要從自身做起、實踐公約中至關重要的參與原則(第12條),也就是確保所有兒童都有表達自身意見、並且獲得與其「年齡」與「成熟度」相應之重視的權利。而且,人權機構應當能善用其獨特的「橋梁」角色,進一步為兒童拓展與國家和社會的對話空間。

具體來說,CRC委員會建議人權機構本身的設立過程、組織架構與實際活動都要面向與接觸兒童,以各式各樣針對兒童設計的諮詢機制及富有創意的溝通方式,使兒童能夠適當地參與人權機構的工作。例如,人權機構可以考慮在內部設立「兒童理事會」之類的諮詢單位,以便兒童對於任何他們關切的人權事務發表想法與被聆聽。另一方面,人權機構也要支持與鼓勵為兒童權利倡議的非政府組織(特別是由兒童自己設立的組織)能夠有意義地參與相關立法與政策的制定過程,並致力促進社會大眾與政府部門對於兒童權利內涵的理解,提升他們對於兒童觀點的重視。

雖然,根據2018年國家人權機構全球聯盟(GANHRI)對於全球60多個國家人權機構的調查,大多數的人權機構在與兒童互動的面向上仍僅限於人權活動的參與,僅有34%的機構實際邀請兒童與青少年參與其研究與調查過程、12%的機構正式設立兒童與青少年的諮詢委員會,不過確實也有一些有趣的實踐經驗值得我們參考。例如塞爾維亞人權委員會曾邀請30名13至17歲的青少年擔任顧問,他們決定要以同儕身分展開「校園暴力」的專題調查,也實際走訪多個校園、在自己與鄰近的學校舉辦活動,宣傳兒童權利與融合多元的理念。在亞塞拜然,一個由兒少團體組成的諮詢理事會有權參與其人權機構任何與兒童權利相關的活動,他們也曾自行發起培力兒童參與人權事務的「領導學院」計畫。

整體而言,CRC委員會認為一個注重兒童權利的獨立人權機構,將能為傳統以成人為導向的國家治理系統引入兒童觀點。而且,人權機構應當謹守所有人權公約共通的「自主」原則,絕對不是以高高在上的姿態為兒童「代言」,而是必須積極建立能夠支持兒童表達意見的管道,讓各個年齡層的兒童都能夠真正地被社會「聆聽」。

 


延伸閱讀:

  1. 聯合國兒童權利委員會,第2號一般性意見「獨立的國家人權機構在增進和保護兒童權利方面的作用」(正體中文版)。
  2. 黃慈忻,〈會議的終章,思辨的序曲──展望聯合國兒童權利公約在台灣的落實〉,《台灣人權學刊》。
  3. 廖福特,2018,《國家人權機構之國際比較分析》,第五章〈國家人權機構與兒童權利機制之互動〉,台灣新世紀文教基金會出版。

參考資料:

  1. UNICEF. 2012. Championing Children’s Rights: A global study of independent human rights institutions for children.
  2. GANHRI & UNICEF. 2018. Children’s Rights in National Human Rights Institutions: A Mapping Exercise.
  3. 圖片來源:上註1之報告封面。