「我們希望所有婦女與女孩都能生活在公平與安全的社群中,因此我們來到紐約,爭取在聯合國發聲──我們希望貢獻一份心力,形塑賦權女性的全球政策。」

 

上個星期五,長達兩週的2019年聯合國婦女地位委員會年度會議(CSW 63)盛大落幕。每年三月,CSW年會總能吸引數以千計的政府與民間代表出席參與,在場內場外進行熱烈交流,致力讓全球性別政策框架更加完善。雖然多數台灣人可能不太瞭解這個場合的重要性,不過我國婦女團體與政府單位長年努力參與CSW相關活動,分享台灣的經驗與挑戰;今年更有棒球裁判劉柏君獲頒「國際婦女與運動獎」的喜訊。

 

在CSW,其實還有許多跟台灣一樣致力向國際發聲的行動者──國家人權機構(national human rights institutions, NHRIs)就是其中相當特別的一股力量。從2009年開始,亞太地區國家人權機構論壇(APF)與國家人權機構全球聯盟(GANHRI)每年都號召各國人權機構一同參與CSW年會,並且呼籲CSW的會員國能夠正式決議賦予其獨立的參與資格。

 

「國家人權機構在運作上獨立於政府、也獨立於非政府組織,這就是為什麼我們希望能以獨立的身分,參與聯合國婦女地位委員會的工作。」

 

為什麼這些國家人權機構要爭取獨立的參與地位呢?傳統上,「國家」是國際關係的單位與中心,也只有政府官方派出的代表團才能在聯合國等國際組織的正式會議中擁有發言與決策權。不過,隨著各國逐漸認識到公民社會在各類議題上能提供的知識協助,聯合國經濟社會理事會(ECOSOC)已經逐步放寬非政府組織的參與空間,像是大家熟知的國際特赦組織(AI)或Human Rights Watch,都擁有在ECOSOC的第一級諮詢地位(general status)。

 

然而,當一個符合《巴黎原則》的國家人權機構也想要參與相關國際組織、影響全球人權議程時,這些由國家出資設立,卻又堅守人權專業獨立運作的準官方性質機構到底該怎麼辦呢?許多人認為,不管是比照NGO做法申請諮詢地位,或者是受本國政府邀請而跟隨代表團一起出席,這兩種方式都無法真實反映國家人權機構的獨特地位。尤其是後者,恐怕還有替政府立場背書的疑慮。因此,在過去長期的遊說努力下,國家人權機構已經在聯合國其他人權機制獲得了一定的獨特參與地位。

 

比如聯合國人權理事會(Human Rights Council)透過訂定規則,允許所有評鑑為符合《巴黎原則》的人權機構都可以擁有獨立於政府代表團的席位,並能針對會期議程上所有實質議題發言或提交文件。近幾年,人權理事會更決議讓符合《巴黎原則》的人權機構在涉及本國人權議題的關鍵時刻擁有更大的發言權,包括在決定通過針對特定國家的普遍定期審查(UPR)結果報告或討論國別報告時,該國人權機構有權緊接在政府代表團的發言之後立即說明其觀點。從這樣的程序安排可見,國家人權機構相當受到聯合國的重視與信賴。

 

不過在體系龐大的聯合國,還有許多人權相關機制並未正式確立國家人權機構的參與權,CSW正是其中之一。2008年7月,亞太地區的國家人權機構在APF年會上達成共識,決定嘗試說服各自政府支持他們一同前往CSW大會。從隔年開始,澳洲、紐西蘭、印尼、泰國、菲律賓、韓國等國家的人權機構,透過一年又一年的親自參與,努力在CSW期間遊說與串聯全球各地的政府與人權機構支持他們的訴求。

 

這些人權機構或者以APF與GANHRI的共同名義、或者以個別的人脈管道,在場邊舉辦各式各樣的活動(光是要在聯合國總部借場地辦研討會,也得拜託澳洲與德國等友好國家協助)、拜會各國政府與聯合國官員(人權事務高級專員辦事處與開發計畫署向來都是國家人權機構的重要支持者),以及深化與公民團體的交流合作。這兩年,GANHRI也針對CSW年會主題,分別彙整38國與41國的具體經驗,提出人權機構如何保護與促進鄉村婦女權利、防範與消除性別暴力的專題報告,希望能讓各方更加理解國家人權機構的角色,並且深入討論落實人權的具體執行層面。(2018年GANHRI鄉村婦女人權報告,在本專欄上一回有更詳盡的介紹。)

 

這些努力耕耘人脈網絡、證明自身專業品牌的「外交」工作,最主要的目標就是說服各國同意在CSW的會議結論(Agreed Conclusions)中正式認可人權機構的獨立地位。不過根據APF的觀察,仍有許多國家並不樂見人權機構在國際上活躍行動,特別是在CSW這樣的功能性委員會中。所以這場倡議行動雖然已經進行了好幾年,仍然難以突破政治上的阻力。例如埃及便是帶頭反對會議結論提及「國家人權機構」的主要國家,摩洛哥政府則是在中東與北非地區少數支持國家人權機構的盟友。

 

直到2015年年底,聯合國大會的一份關鍵決議文(A/RES/70/163)才創造了另一個轉捩點:聯合國大會直接點名婦女地位委員會、《身心障礙者權利公約》締約國會議、年齡議題開放式工作小組(OEWGA)以及2030年永續發展議程之高階政治論壇等機制,應採取行動提升國家人權機構的參與地位。在這樣的壓力下,OEWGA很快地修改了國家人權機構的參與規則,而CSW的成員國也終於在2016年年會結論中,首度為國家人權機構納入了單獨一段決議文,「鼓勵」秘書處考慮如何提升符合《巴黎原則》之國家人權機構在未來CSW年會的參與方式。

 

從文字上來看,這樣的決定距離直接承認國家人權機構的參與權利,當然只能說是很小的一步。對於APF與GANHRI而言,下一個階段目標是努力在每年的會議結論中維持這段決議文的存在,確保CSW的國家不會收回他們目前擁有的參與機會,並且說服國家「要求」秘書處拿出具體方案。

 

隨著2019年CSW年會的落幕,這場十年倡議行動仍在持續進行──這些國家人權機構所投入的外交努力,無非是為了在全球人權政策上貢獻一己之專業,致力讓現實主導的國際政治能再多關注人類處境一些些。對於台灣人來說,這些發生在紐約或日內瓦的國際人權會議可能感覺很遙遠,不過若我們有朝一日也設立了符合《巴黎原則》的國家人權機構,或許未來也有機會藉其獨特的身分特性,拓展更多與國際人權機制交流的管道。

 

延伸閱讀:

▲圖片原始來源:

  • (左)APF成員參與CSW63照片;(右)聯合國、CSW、2030永續發展目標及年齡議題開放式工作小組之LOGO/形象圖。