鄉村、性別與人權──各國國家人權機構工作經驗談

鄉村、性別與人權──各國國家人權機構工作經驗談

儘管都市化現象持續加速,全球仍有46%的人口住在鄉村地區,而都市人口佔全國將近八成的台灣社會,同樣面臨城鄉資源失衡的嚴峻挑戰。不過你可想過,這當中除了發展議題,更有性別與人權的問題?根據聯合國糧食及農業組織(FAO)的資訊,居住在鄉村的女性不成比例地受到貧窮、社會排除與氣候變遷的衝擊,她們的處境不只低於都市女性,同時還比鄉村男性更加惡劣。

 

雖然1979年聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約(CEDAW)》第14條已經明文要求各國政府採取措施消除對鄉村婦女的歧視,而1995年世界婦女大會通過的《北京宣言暨行動綱領》亦再三肯認其重要性,但是數十年過去了,改變依然發生得太遲太緩。2016年國際婦女節前夕,聯合國CEDAW委員會發布了針對鄉村婦女權利的第34號一般性意見,更加深入地闡述國家義務內涵。2018年3月的聯合國婦女地位委員會(CSW)第62屆會議,也選擇以「賦權鄉村婦女與女童」作為大會討論主軸。

 

在出席CSW62大會的各國政府代表團中,有一群獨特的行動者跨越了國別與區域的分群,共同帶著一份集結38國專業經驗的報告來到紐約,希望能夠貢獻她們的觀點與所長──她們是由各國獨立且符合《巴黎原則》之國家人權機構所組成的國家人權機構全球聯盟(Global Alliance of National Human Rights Institutions, GANHRI)與亞太地區國家人權機構論壇(Asia Pacific Forum of NHRIs, APF)。

 

這份15頁的精簡報告中,GANHRI與APF向各國政府介紹了國家人權機構能夠如何運用其廣泛的人權職能,在促進鄉村地區的性別平等與賦權女性上扮演獨特角色。她們想強調的重要訊息是:鄉村婦女與女性的面臨的不只是發展議題,我們更需要以人權的框架診斷問題所在,並且思考如何以符合人權、重視女性主體參與的方式來處理這些困境。

 

比如這份報告提醒,CEDAW條文與CSW會議主題所使用的「鄉村婦女」(rural women)一詞,很可能會讓人誤解成一群迥異於都市婦女的女性群體。然而,鄉村性(rurality)這個概念本身並不是一種能定義個人的特質,而是在強調地理與空間因素如何造成與加深不平等的情況,使得身處鄉村環境的人們在權利的行使上遇到更多的困難。因此,「住在鄉村的婦女」(women living in rural areas)會是一個更加適當的用詞,我們也必須體認每一位住在鄉村地區的女性各自有不同的身分背景與社經條件,然而鄉村環境本身對她們造成共通的阻礙。

 

正因如此,無論是處理一般性的人權議題或者專門的女性權利議題時,國家人權機構都必須要以一種交織性(intersectional)的途徑來推展人權工作,才不會遺漏住在鄉村的婦女可能面臨的各種複雜處境。在這份報告中,GANHRI與APF透過事前進行的問卷調查,彙整了38個國家人權機構的實際經驗(其中多數皆在內部設立專責婦女權利的單位或窗口負責人),也特別提出了協助賦權鄉村地區婦女的五大關鍵領域,同時也介紹了值得各國參考與繼續努力的良好做法。以下便摘述介紹。

 

(一)透過參與公共事務的決策,增加女性為自己發聲的能力

在許多國家,婦女代表仍難以進入領導與決策層級,更遑論來自鄉村者。缺乏在公共事務上的充分代表,往往是一個族群權益持續遭到壓抑的根源。在這方面,哥倫比亞人權監察使致力監督鄉村發展與區域規劃的市政委員會是否依法保障鄉村婦女的代表性。尼泊爾人權委員會特別針對地方新選上的女性政治人物進行培力計畫。在過去兩年遭遇多場天災的菲律賓,人權委員會也在艱困的環境與關鍵時刻聚集女性農人、漁人、原住民女性、老年與青少年女性,加強鄉村女性的培力。

 

(二)消除對女性的暴力與有害實踐,並改善近用司法與有效法律救濟的管道

父權結構與公私領域分明的觀念,在鄉村社會又特別嚴重。平均較低的教育水準與經濟能力,都使得鄉村女性相對沒有能力逃離施暴者與脆弱處境。為此,孟加拉人權委員會發起 #GirlsnotBride與 #BraveMen等倡議行動,希望終結允許童婚的百年律法,並鼓勵男人與男孩一同捍衛女性權利,已推廣至超過20所偏鄉學校。墨西哥人權委員會也指出公職人員對於鄉村地區女性與原住民女性的歧視態度,進行了一系列訪談與訓練。

 

(三)確保公共設施與服務的無障礙/可及性、可接受性與可負擔性

從水電、公衛設施到住房、教育與健康照護,鄉村地區的公共設施與服務的提供往往難以做到無障礙而普遍可及,這也是加深社會不平等的主因。葡萄牙監察使公署注意到,較低的經濟能力與識字率使鄉村地區婦女更難得知與申請運用免費的公共保健服務。該機構也曾透過參與訴訟案件的方式,協助一名因路段規劃不當而被隔絕於社區的鄉村女性,為老年婦女爭取在離家最近的健康中心接受醫療服務的權利,還有處理鄉下郵局關閉造成的問題。印度人權委員則是常態性地走訪偏鄉地區,監督政府在穀物種子、健康照護、教育、水源與衛生設施等公共計畫的實際執行情形。

 

(四)促進女性的收入安全與社會保障,關切非正式部門之勞動女性處境

由於鄉村地區的工作機會往往屬於非正式部門,因此鄉村地區的婦女往往難以受到勞動標準的保障,從而影響收入與經濟安全。因應這樣的現象,亞塞拜然與羅馬尼亞的國家人權機構透過微型貸款與推動女性企業家創業等支持計畫,希望改善鄉村地區的工作條件。塞爾維亞人權監察使也成功倡議廢除了禁止登記為農地擁有人之婦女在懷孕、育嬰假期間享有社會安全保障的法律規定。

 

(五)促進女性掌握土地與生產資源的權利,消除歧視性的法律與實踐

許多鄉村家庭皆仰賴土地生存,但是在許多地方,從國家、社會與家庭的層層法律與社會規範,經常不合理地限制女性使用與擁有土地等生產資源的權利。因此土地租佃上的不穩定,對於婦女有更加嚴重的衝擊。例如蒲隆地獨立人權委員會時常協助因傳統法規定而不被允許繼承已故丈夫或家人之土地的婦女。在多哥與象牙海岸的人權委員會致力在鄉村宣導民法與結婚登記的重要性,因為傳統形式意義的婚姻是無法保障土地擁有權的。哥倫比亞人權監察使亦與在地婦女團體合作,協助培力鄉村婦女了解如何主張與運用自身的權利。

 

除了上述五大議題,GANHRI與APF的報告中也提及氣候變遷與天災人禍如何對處境已經不利的婦女造成更加劇烈衝擊。例如尼泊爾人權委員會擔憂地指出因2015年大地震流離失所的鄉村婦女所遭遇的性剝削與人口販運現況,鄭重呼籲政府加強採取行動。

 

我們也可以從這份報告中注意到,若國家人權機構能夠廣泛設立區域分部、與在地的民間團體進行合作,以及善加運用網路傳遞實用的人權資訊,皆有助於跨越地理障礙,觸及服務更多的人群。例如菲律賓人權委員會在全國設有超過十處的區域辦公室,而且十分注重各地方言的運用。哥倫比亞監察使辦公室擁有一個深入鄉村地區的律師與社工團隊,而馬爾地夫人權委員會則是透過在鄉村的人權診所(human rights clinics)為婦女提供反抗家庭暴力等重要知識與資訊。象牙海岸人權委員會也與聯合國婦女權能署(UN Women)協力,在偏遠地區推動CEDAW白話文資訊。

 

總結各國經驗,國家人權機構所具備的調查建議、教育宣導、申訴處理等廣泛職能,都使他們能在促進永續發展與性別平等上扮演重要角色。特別是當政府採取了相關政策框架與目標後,實際上關鍵仍然在於是否能夠全面落實至社會上的每一個角落,真正做到「不拋下任何人」。

 

 

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