上回介紹了台灣人權促進會與人權公約施行監督聯盟等公民團體自從二十年前開始推動國家人權委員會的歷史淵源與倡議歷程,雖然推動過程一度缺乏政治動能,不過2009年《兩公約》施行以來,落實國際人權標準的壓力都讓民間社會與政府部門日益感受到設立一個國家人權機構的重要性。然而,這樣一個國家人權機構究竟要設在哪裡,才能與台灣憲政體制相容,且亦符合聯合國在1993年通過的《巴黎原則》?這正是長期以來各方爭論的焦點。

雖然民間推動聯盟始終期望能夠透過修憲成立一個獨立於五院架構之外的機關,然而隨著修憲成為幾乎不可能的任務,眾人也僅能務實追求「次佳解」,主張在總統府下設置一個類似中央研究院的獨立機構。此一路線也確實成為歷屆政府討論的主軸。不過就在最近幾年,「監察院路線」的呼聲似乎越來越高,這又是怎麼一回事呢?在這關鍵的第二個十年,繼續邀請各位與我們一起來回顧這段持續不懈的倡議之路。 

 

監察院的態度轉變:從消極的反對者到爭取者?

雖然國際上確實有些國家選擇讓監察機構同時肩負人權機構的職責,不過另外設立一個獨立專責的人權委員會乃是亞太地區絕大多數國家所採行的模式,包括澳洲、紐西蘭、韓國、菲律賓、馬來西亞等。考量國際趨勢及國內政治脈絡,民間推動聯盟自1999年成立以來,即主張新設一個獨立人權委員會是更好的選擇,而這樣的訴求也獲得當時各黨派總統候選人的贊同。

然而正如上回所述,監察院堅持人權保障亦屬其職責範圍,極力反對另外設立一個國家人權機構的構想。2000年5月,監察院內部設立了名為「人權保障委員會」的特種委員會,且似有意爭取將其升級常設化。對此,民間推動聯盟召集人黃文雄先生表示樂見監察院加入政策討論,同時也期待看見符合《巴黎原則》的具體改革提案。然而,從監察院後續聲明與消極防禦的態度來看,其實他們並非真正在意台灣能否設立一個符合國際標準的人權機構,而是擔憂人權委員會將會侵蝕到他們的法定職權,特別是調查權的行使。[1]

雖然設置國家人權委員會的提議在2000至2008年的朝野對立氛圍下無疾而終,不過至少各方都初步接受了民間聯盟的主張,圍繞「在總統府下設置獨立機關」的定位思考。(雖然過去亦曾出現「行政院」路線的討論,然而如此將更難確保人權機構之獨立性,這個方案從未獲得比總統版路線更多的支持。)馬英九總統上任並迅速批准兩公約以後,亦在民間團體的壓力下指示法務部研議設立國家人權委員會之必要。行政院則在2009年11月召開相關研商會議,然而最後也僅決定恢復總統府人權諮詢委員會,以及維持監察院及行政院現有人權保障推動機制,並不認為有必要依據《巴黎原則》設置一專責機構。[2]

一直到2013年3月台灣首次兩公約國家報告審查,國際專家明確建議台灣應盡快設置國家人權機構以後,馬政府才又重啟相關討論,並指定總統府人權諮詢委員會之五位委員(五人小組)負責研議設置方向。2013年6月,監察院修正「監察院人權保障委員會設置辦法」,將「推行與監督國際人權公約國內法化」增列為該委員會執掌事項,並設立性別平等小組,看似有意爭取成為國家人權機構的態勢。然而,當總統府人權諮詢委員會的五人小組在該年10 月 24 日舉行五院諮詢會議時,監察院卻要求各方宜先釐清設立國家人權機構究竟是否需要以「完全符合《巴黎原則》為目標」,再來討論各項草案。

監察院代表更在會議上直言,目前的監察院僅有部分符合《巴黎原則》,大概只能獲得國際評鑑之B等地位。然而,監察院卻也不願主動提出一套如何朝向A等地位的具體改革方案,原因是擔心「外部沒有足夠的催生力量或壓力,如果為了完全符合《巴黎原則》,貿然主動擬議擴大職權,恐怕會被外界誤解是過度的本位立場」。監察院這般既不樂見支持其他路線發展、卻又不願意拿出草案積極爭取的態度,似乎是僅願繼續坐等被「承認」為人權機構的那一天。最後,五人小組並未在呈交給總統府的建議方案中納入監察院路線。

不過隨著後續兩年政治局勢的變化,監察院態度又稍微積極了一些些。2015年12月,民進黨總統候選人蔡英文明確將設立國家人權委員會承諾納入競選政見。監察院也在這段時期提出了兩種版本的草案送交總統府人權諮詢委員會審議,分別是主張在監察院下設置國家人權委員會、或者由全體監察委員兼任人權委員。然而分析草案內容,基本上不改「監察院已經是人權機構」的態度,認為只需要約略調整組織架構與「正名」即可,並無法讓民間推動聯盟所接受。

 

監察院路線的浮現:國際專家的評估建議與蔡英文政府的裁示

2016年1月,人約盟召集民間推動聯盟成員開會討論,再次確認堅守《巴黎原則》底線之立場決心。不過眾人亦承認,十多年前主要是希望能讓國家人權委員會作為帶動台灣人權發展的火車頭,到了今天,其實反而更期待該機構作為改善現行制度缺陷的補充包。為求台灣能盡速成立國家人權委員會,聯盟成員也決定對草案做出適度調整修改,以降低可能爭議。

此外,對於浮現中的監察院路線,其實民間社會過去並非沒有思考過此一方案在法律上與實際上的可行性(可參見2012年12月《台灣人權學刊》人權論壇系列文章之討論),因此人約盟也決定主動出擊,與顧立雄委員合作擬定於監察院設置人權委員會(指定11名監察院成員專任人權委員)的草案版本,連同先前與尤美女委員合作完成之總統府路線版本,於2016年7月一同送入立法院審議,希望能讓被束之高閣18年的國家人權委員會早日解凍破冰。

另一方面,蔡英文政府執政之初並未有任何明確動作,僅有在2017年1月兩公約第二次國家報告審查會議時公開承諾,年底前將會做出大方向上的決定。2017年3月,總統府公布補提名11位監察委單之名單,明確表示希望藉此強化監察院「守護人權」之功能,似有意認可監察院路線。對此,人約盟特別發表公開聲明,強調除非經過大幅變革,否則監察院不可能成為符合《巴黎原則》之人權機構。聲明中也重申民間推動聯盟的三項立場:第一,經由憲法改革重新設計中央政府體制、健全人權保障機制,並納入國家人權委員會,乃是一切正本清源之道。第二,在憲改實現之前,應以立法方式設置獨立之國家人權委員會。第三,任何對監察院的操作,不應影響此一長期目標。

2017年7月,為了敦促政府加速展開有意義的討論,人約盟在獲得總統府肯定的情況下,邀請Rosslyn Noonan等三位代表亞太地區國家人權機構論壇(APF)、亞洲人權與發展論壇(FORUM-ASIA)與亞洲非政府組織監督國家人權機構網絡(ANNI)的國際專家親至台灣,透過諮詢總統府、行政院、立法院、司法院、監察院、民間團體與專家學者的意見,協助評估台灣設置國家人權機構的進程,並提供專業建議。經過五天的密集訪問,專案小組成員在考量所有相關因素後做出結論:擴大監察院之法定職責,將國家人權機構設置為監察院的一部分,乃是現階段台灣設立國家人權機構的最佳選項。

三位國際專家認為,在台灣過去討論過的主要選項中,若要在五權架構之外建立一個完全自立的國家人權機構,確實存在難以克服的憲政困難;然而若設置於總統府下,又難以確保《巴黎原則》對於獨立性的要求。如此看來,若能大幅修正《監察院組織法》及《監察法》等相關法規,並調整監察院內部的組織架構,使其同時履行「善治」與「人權」兩項同樣重要的職責,且讓人權委員會具有憲法之高度,這確實是務實考量下的最佳選項。在國際專家的建議與蔡政府的裁示下,總統府人權諮詢委員會正式在2017年11月22日的會議上決議放棄總統府路線、聚焦監察院路線。

雖然政府方面終於確定了國家人權機構的設置路線,然而基於對其他憲政機關的尊重,實際上也不宜由府院片面擬定一套轉型方案,要求監察院全盤接受;更適當的做法,乃是促請監察院先自行研議出一套草案,送至立法院與各方版本展開充分的民主審議。不過,拿到「主導權」的監察院自2018年3月成立專案研擬小組以來,雖召開近十次會議討論,卻仍然無法在內部紛紜的意見中取得共識。於此同時,人約盟再度微調設置於監察院的民間版草案,於2019年2月與周春米委員合作提出送入立法院。

對於民間推動聯盟而言,除了持續催促監察院盡快邁出那「關鍵的第一步」,這段等待期間也必須積極做好準備,致力確保這一波改革契機的發展方向將會是一個能真正帶領台灣建立國家人權機構的墊腳石,而非絆腳石。尤其是考慮到由於本屆立法委員會期將在2019年12月結束,若不能在那之前通過法案,一切又將回歸原點。至於2020年即將進行換屆的監察院,也將錯失一個邁向人權機構的改革良機。究竟未來半年局勢會如何演變?此刻政府與民間都已拿出最大的討論誠意,且讓我們繼續關注監察院的動向。

 


▲延伸閱讀

▲註解與參考資料:

  1. 參見黃默,2003,〈台灣「國家人權委員會」的倡導、爭論與展望:一個非政府組織的觀點〉,《全國律師》,第 7 卷第 12 期,2003,頁 4 – 10 頁;蘇友辰,2002,〈論國家人權機構的角色與地位〉,《國家政策季刊》,第一卷第二期,頁31-32。
  2. 參見彭坤業,2010,〈人權大步走,政府推動兩公約之實踐〉
  3. 圖片原始來源:大紀元2017年7月28日報導〈國家人權委員會 國際專家:建議設於監院〉,記者陳柏州攝影。