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為什麼上街頭

綜觀台灣社會運動的發展,從1980年代開始有許多的社會運動如519綠色行動、台灣原住民族還我土地運動、野百合學運以及幾年前的太陽花學運,都是利用街頭的示威抗議行動來傳達訴求,期望政府可以對此做出回應並實施改革。而許多在街頭的集會遊行勢必會對行經的他人和附近的居民產生影響,因此政府常會以維持社會秩序或是交通安全為由,用不同的方式與手段限制民眾集會遊行。

 

但是人民參與政治、表達意見的自由是民主國家中相當重要的一個要素。當人民對於國家的作為感到不滿意,或甚至當人民的權利受到侵害時,可以循透過體制內的途徑表示意見、進行救濟,要求國家重新檢視缺失並給予相應的補償。本國憲法第14條就明文保障「人民有集會及結社之自由」。而以非暴力的方式上街頭、進行和平的陳情抗議除了是憲法保障參與政治與表達意見最直接的方式,同時也是促使國家在公眾的壓力下,就具體議題進行廣泛討論的動能。

 

國內法規對於集會遊行的限制

現行《集會遊行法》(下稱集遊法)的前身,其實是1988年於李登輝擔任總統任內所制定公佈的《動員戡亂時期集會遊行法》。隨後於1992年為因應廢止《動員戡亂時期臨時條款》,將其改名《集會遊行法》。從條文的第一條第一項「為保障人民集會、遊行之自由,維護社會秩序,特制定本法。」便可看出當時的立法目的,亦即政府仍對於人民集會遊行採取防備謹慎的心態。

 

隨著台灣的民主化以及風起雲湧的社會運動,1998年司法院大法官做出的《司法院釋字第445號解釋》(下稱釋字445號),認為《集遊法》的部份條文與憲法相違。其中最重要的是認為現行的許可制的許可理由侵害憲法所保障的集會遊行自由。2008年時任中國海峽兩岸關係協會(海協會)會長陳雲林來台,馬英九政府調動了大批的警力,並藉維護安全之名,利用《集遊法》以及警察執法,對表達不同意見的民眾加以驅離、沒收、禁制和拘捕。政府的限制集會遊行的作為,引發陳情抗議者的不滿,也進而催生了野草莓運動,反對《集遊法》以維護社會秩序之名限制人權。野草莓運動中的主要人物臺大社會系教授李明璁,遭檢方認定為「首謀」並以《集遊法》起訴。在案件審理過程中,臺北地方法院法官陳思帆就《集遊法》條文之問題提請釋憲。

 

2014年的《司法院釋字第718號解釋》(下稱釋字718號)回應了臺北地方法院就《集遊法》條文是否違憲之疑問。司法院大法官在對緊急性及偶發性集會遊行應經過許可的部份,做出了違憲判定。在《釋字718號》的理由書中,除了重申先前《釋字445號》對於「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之解釋外,也闡明緊急與偶發性之集會遊行實際上並無法事先申請許可或報備。

 

國際人權公約所保障的集會遊行權

《公民與政治權利公約》(下稱公政公約)第21條明確保障所有人「和平集會之權利」。同時也說明這裡所保障的和平集會之權利「除依法律之規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制此種權利之行使。」即使台灣尚無法以國家的名義參與聯合國事務,然而台灣於2009年通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(簡稱兩公約施行法),正式將兩公約內國法化,使得兩公約具有國內法之效力。從《公政公約》來檢視國內法規,可以發現國內法規對於集會遊行的限制是不符合國際的人權規範。

 

《兩公約施行法》通過後,台灣也已經歷過兩次的國家報告國際審查[1]。2013年馬英九政府在首次國際審查提出的《初次國家報告(2012)》中就已明確指出當時的《集會遊行法》(下稱集遊法)對於集會遊行的諸多限制與管制措施已違反了《公政公約》。國際審查專家也在《回應兩公約初次國家報告結論性意見與建議》中指出,即使實際作法可能已改變,仍應將壓制性的法條予以刪除,並建議立即修正《集遊法》以符合並落實《公政公約》第 21 條對於集會遊行的保障。然而在四年後的《回應兩公約第二次國家報告結論性意見與建議》中,國際專家仍對於「必要的修正案仍未通過,使得集會遊行法第 29 條仍有效力且仍被適用,表達嚴肅關切」。

 

雖然聯合國針對《公政公約》第21條和平集會權尚未有具權威性的一般性意見(針對條文內涵進行更深入的分析與闡述)但是從2011年《公政公約》第34號一般性意見(意見自由與言論自由前言的第4段中便可看出,意見自由、言論自由與集會遊行權的關聯。

 

聯合國人權理事會(下稱人權理事會)早在2010年做出第15/21決議,承認和平集會和結社自由權利對充分享有公民與政治權利、經濟社會文化權利的重要性;承認和平集會和結社自由是民主的基石,提供個人無價的機會來表達其政治觀點與從事文學藝術活動。前任聯合國和平集會和結社自由權利特別報告員Maina Kiai[2]也在其2012年報告(A/HRC/20/27 )中說明,認為對於集會遊行權「限制」必須要在維繫民主社會的必要情況下,依照法規以符合比例原則的方式,對集會遊行進行限制。且即使必須對集會遊行採取限制,仍必須要讓陳情抗議者可以在耳目可及的範圍內,對訴求的對象表示意見,而非是以劃設禁制區的方式,將集會遊行完全從某一特定範圍內掃除。

 

擺脫威權桎梏、落實人權保障

在蔡英文政府上任初期,民進黨亦曾推動《集遊法》的修法,然而此《集遊法》修法草案自2016年通過行政院會議而進入立法院審議程序後,仍未完成三讀程序。同時草案中仍保留「強制排除」和「禁制區」等爭議性條款,可能繼續限制人民的集會遊行自由。另外《集遊法》,警政機關實際上在執法時,還可能濫用《社會秩序維護法》(下稱社維法)、《警察職權行使法》(下稱警職法)甚至是刑法(如第135條妨害公務罪)來壓制和平集會與陳情抗議者。對於政治的異議正式推動台灣邁入民主轉型的關鍵,眼看第九屆立法委員任期將屆,《集遊法》修法草案仍尚未排入議程。台灣社會走過了民主化的三十年,至今卻尚未脫離《動員戡亂時期集會遊行法》對於人權的桎梏。修訂《集遊法》、制定真正落實人權保障的《集會遊行保障法》,除了是呼應憲法保障的人權,也是依循著國際法對於人權保障的趨勢與規範。而我們要等到何時才能得到解脫呢?

 

◆ 參考文獻:

  1. 立法院(2016)。〈立法院第9屆第1會期第4次會議議案關係文書〉,立法院議案關係文書 院總1430號委員提案第1850號。
  2. 《偶發性及緊急性集會遊行處理原則》
  3. Maina Kiai (Nov. 2014). The Rights to Freedom of Peaceful Assembly: Best Practice Fact Sheet
  4. 《司法院釋字第445號解釋》
  5. 《司法院釋字第718號解釋》

◆ 註解與延伸閱讀:

  1. 國家報告國際審查是為了要檢視締約國履行條約義務之情形,詳細介紹可參考:人權公約施行監督聯盟。【懶人包】,〈人權期中考:聯合國人權公約審查在台灣?!〉
  2. 前聯合國特別報告員Maina Kiai曾在2018年來訪台灣,可參考:台灣人權促進會。小國與弱勢者的發聲筒:前聯合國集遊權特別報告員Maina Kiai來台側記
  3. 人權公約施行監督聯盟。【兩公約十週年專欄】,〈邁向兩公約的漫漫長路:人權政策&施行法篇〉
  4. 本文圖片來源為公民行動影音紀錄資料庫
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