旅行者手記：國家酷刑防範機制在台灣
◎文：崔寶維（捷克籍律師、學者，曾任職於捷克酷刑防範機制）[1]
親愛的台灣讀者，我們的《國家酷刑防範機制的旅行手記》已帶您走訪了捷克國家酷刑防範機制（National Preventive Mechanism，NPM）定期訪視的七類拘禁場所。現在，您已經對NPM的運作方式、訪視地點以及可能見到的不當對待形式有了充分認識，是時候回到自己的家園，尋找台灣的NPM了！
您或許知道，台灣尚未設立國家酷刑防範機制。儘管去年立法院曾將聯合國《禁止酷刑公約》（Convention against Torture，CAT）及其任擇議定書的施行法草案排上議程，但尚未進行審議，該草案就因2020年1月國會選舉的到來而失效了。但是，新政府很有可能會再次提出草案。根據目前的討論，新的國家酷刑防範機制預計會設立在監察院內，也就是最近被指定擔任台灣的國家人權機構（National Human Rights Institution，NHRI）的監察使機構。
監察院的挑戰：成為NPM，而且不削弱它的角色
正如您從這系列故事中讀到的，NPM與監察機構、督察室等傳統監督單位並不相同。它不是由坐在辦公室裡等候受理民眾申訴的職員所組成。違反行政規定並不是它關切的重點，它也不會採取威權性的手段作風。相反地，NPM是一個由孜孜不倦地旅行於全國各地的專家所組成的獨特機制，他們探訪那些被關在鐵網後或被綁在醫院病床上的脆弱人群。他們的格言是「預防」（prevention）：若要促成全面而永續的變革，關鍵在於人權標準的說理與運用，以及與他們訪視的單位與權責部門展開的建設性對話。[2]
毫無疑問地，監察院若想要成為NPM，就必須進行徹底改革──不只得改變其內部組織架構，還須改變其工作策略與整體思維模式。監察院絕對不能只把NPM單純視為一個部門，這將大幅削弱NPM的角色，而是應當致力提升NPM作為一個自治機制的可見度。在監測拘禁場所時，必須讓眾人明白來訪團隊的身份乃是NPM的監測員，不同於監察院的職員。
要提高NPM可見度、以便人們區分NPM與監察機構其他職責差異的一種獨特方法，就是發布NPM的年度報告。這點權限明訂於《禁止酷刑公約任擇議定書》（Optional Protocol to CAT，OPCAT）第23條，通用於全世界所有的NPM。在我分析過的國家中，各國NPM的年度報告固然有不同之處，但其內容架構具有相似特徵。[3] 年度報告通常會提供關於NPM與OPCAT的一般資訊，簡要介紹NPM的工作方法、年度活動、成果與挑戰之處。報告主要內容用來說明NPM進行的監測活動，這部分通常會根據訪視的拘禁場所類型來分類。多數NPM年度報告的英文版都能從其網站下載，這也是監察院能夠方便地學習以及從他國經驗獲得啟發的方式。
訪視台灣所有的拘禁場所
在台灣，有數以萬計的人被關押在拘禁場所。例如法務部下設的62個矯正機關就有大約62,000名的收容人，內政部管轄著339個警局拘留室與5間移民拘留中心，衛生福利部則有超過1596所社福與照護機構，教育部也掌管28個特殊教育機構，國防部也擁有9所禁閉室。
除了這些常設性的拘禁場所，NPM也有權訪視暫時性關押人們的地方，比如審判前的羈押、國際機場的過境區、法院內部區域以及限制人們自由的交通工具，像是警車或囚車。挪威NPM便明確闡述：「監察使得訪視人們暫時遭到拘留的地點，例如搭乘汽車或飛機等交通過程、準備接受警察問訊的等待室、緊急護理室或急診室等。」[4]
這些臨時性的地點與各種非官方的拘禁場所很可能並未包括在官方統計數據中。台灣NPM設立後的首要任務正是要深入研究所有拘禁場所的確切數量、結構、被拘留者的構成及其相關法律規定。基於這些資訊，NPM才能夠制定年度訪視計劃、設定訪視方法、邀請相關專家，並展開監測之旅。（詳見〈擬定年度訪視計畫〉與〈規劃一趟訪視行程〉兩篇實用筆記。）
定期進行監測，至少每週或每兩週一次，這點是非常重要的。喬治亞的NPM平均每個月進行12趟訪視，如果台灣的NPM也用這麼高的頻率進行訪視，每年就可以訪問144所設施。但是NPM也應為訪視行程做好充分準備，更加重視訪視的「品質」而非「數量」。此外，有時候NPM必須進行追蹤訪視，確保受訪的單位確實落實NPM做出的建議。為了在提高訪視頻率的同時確保監測工作的品質，監察院有必要邀請一些專家與非政府組織的參與，並將這樣的合作關係制度化。
與公民社會、國家機構的合作
為了有效履行NPM的職權，監察院應與公民社會保持密切合作，這包括各種非政府組織、學者、研究者、科學家與其他專家。維持與逐步提升與公民社會合作關係的方法有很多。例如我們在喬治亞與挪威的NPM設計可以看到的，監察院可以設立包含公民社會組織代表的專門顧問或諮詢單位。又或者是參照斯洛維尼亞NPM的經驗，賦予公民社會組織能以和監察機構職員平等的身分參與監測工作的權利──這種設計也就是所謂的「監察使+」模式（“Ombuds plus” model）。公民社會組織甚至也能進一步參與NPM的共同研究計畫、人權教育與宣導活動等。
NPM在履行其任務時，自然會接觸到一些國家機關，包括其訪視的拘禁場所、立法單位與政府部門。在更具體的情況下，其接觸對象可能有檢察官、法院、督察單位、地方行政機構與其他公共機關與機構。每一個相關單位都在酷刑防範上扮演著不同角色，對NPM而言，擬定明確的合作策略十分重要。考慮到OPCAT對NPM資訊保密性的要求，NPM必須釐清與這些利害關係方交換資訊時必須遵守的規則。
例如，挪威NPM已經與檢察總長達成一項備忘錄，確立NPM可以向其告知關於發生中的酷刑或不當對待情形的擔憂，以便檢察總長進行調查。該備忘錄進一步確定，NPM僅會分享其認為足以讓檢察總長開啟調查的訊息，而且絕對不會被逼迫提供有關此類調查結果的證據。[5]
邁向台灣國家酷刑防範機制的設立
聯合國酷刑防範小組委員會（Subcommittee on Prevention of Torture，SPT）明白指出，「國家防範機制的職責與權限應明確訂於憲法或法律文本中」。[6] 無論選擇以何種法律框架設立NPM，其法律依據都應能明確顯示是哪個機構被指定擔任NPM、該機構中誰需負責NPM的任務、NPM確切擁有哪些權力等。在摩爾多瓦NPM（一個監察使+型機構）的案例中，其法律基礎就被認為不夠明確，讓究竟誰是NPM職權的履行者出現各種可能詮釋。[7]
在起草NPM具體架構時，必須回答下列幾個問題：（一）誰將為NPM的運作正式負責？NPM的成員是誰？（二）誰是負責定期展開監測活動的監測人員？（三）如何認定與招募專家，滿足NPM對專家的需要？（四）誰將擔任NPM的顧問，可以在監測、工作方法與擬定建議上提供NPM幫助？（五）需要制定哪些內部規定與準則，以提升與管理NPM和相關外部單位、以及在機構內部的對話與資訊交流？
一旦台灣立法院決定通過立法來確立NPM的職權與明確架構（比如通過一部CAT與OPCAT的施行法或者一部NPM的組織法），那麼監察院便應進一步就NPM的整體運作制定更詳細的內部規則。根據上述討論，我們可以看到NPM的設立顯然不僅是賦予監察院另一個頭銜那麼簡單。只有監察院充分認知到「預防」的職責，並且在所有工作規則與程序中實踐了這樣的新角色，那麼我們才能說台灣真正建立了一個國家酷刑防範機制。
最後我要提醒各位的是，《禁止酷刑公約任擇議定書》要求各國NPM與聯合國的SPT建立密切合作關係。考慮到台灣的國際地位，SPT很可能不會願意與台灣的NPM展開官方接觸。儘管如此，台灣仍應就任擇議定書的執行盡力尋求與SPT的對話。倘若對話無果，台灣最好也能建立替代性的國際監督機制。正如台灣成功創造了人權條約機構審查的「在地模式」，現在也可以邀請SPT的前任成員、著名的非政府組織「酷刑防範協會」（Association for the Prevention of Torture，APT）的專家以及全球各國NPM的現任或前任成員，就台灣NPM的設立提供建議，並協助定期評估其運作情形。
台灣在近年施行多項國際人權條約，在民主與人權保障的強化上取得重大進展。[8]立法院更在2019年12月10日通過了將在監察院設立國家人權委員會的法案。倘若台灣能在不久的將來設立一個充分運作的國家酷刑防範機制，這無疑會是另一項重大進步，並使台灣成為亞太地區領頭的重要人權使者。
註解：
- 本文為國家酷刑防範機制的旅行手記（NPM Travelbook）專欄系列文章，由捷克籍律師、台灣民主基金會前博士後訪問學人崔寶維（Pavel Doubek）撰寫，人權公約施行監督聯盟研究員蔡逸靜編輯與翻譯為中文。原文同步刊登於本聯盟英文版網站。
- Doubek, Pavel. The National Preventive Mechanism – A Key Human Rights Component of Well-Functioning Democracy, Taiwan Journal of Democracy, 2019
- 各國NPM年度報告的主要差異在於長度。例如，從捷克的38頁左右、喬治亞的56至528頁、挪威的71至96頁到斯洛維尼亞的87至228頁。
- 參見挪威議會監察使：Sectors covered by the National Prevention Mechanism’s mandate: (accessed 23 June 2019).
- 由挪威NPM負責人Helga Fastrup Ervik提供的資訊（2019年3月15日的電子郵件）
- Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Guidelines on national preventive mechanisms (UN Doc. CAT/OP/12/5, 9 December 2010), item 7
- SPT, Report on the visit made by the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment for the purpose of providing advisory assistance to the national preventive mechanism of Moldova (CAT/OP/MDA/1, 2014), (accessed May 5, 2019), p. 4.
- 台灣已透過施行法賦予五部聯合國核心人權條約之效力，分別是《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文化權利國際公約》（2009）、《消除對婦女一切形式歧視公約》（2011）、《兒童權利公約》（2014）、與《身心障礙者權利公約》（2014）。