從監察院「分」出國家人權委員會，可行嗎？
前兩回為各位介紹了民間團體致力推動台灣設立國家人權機構的二十年運動史，以及各方討論焦點從「總統府路線」轉為「監察院路線」的背景脈絡。其中，2017年受邀來台進行評估任務的三位國際專家指出：若台灣選擇將國家人權機構設置於監察院，那麼有必要對監察院進行大幅改革與強化，才能使其成為一個「具備人權職責的監察機關」，並且完全符合聯合國《巴黎原則》之要求。
這份《2017年台灣國家人權機構評估報告》總共提出12點建議事項，其中最重要的幾點包括：(1) 必須修訂相關法律，明確賦予監察院保護與促進人權之必要職能與權限；(2)必須調整監察院內部的組織架構與工作方式，確保其運作能充份反映人權工作與監察工作兩項職責的同等地位；(3) 加強人事任命程序的公開透明，並確保監察院半數成員具備人權專業與經驗，方能有效履行國家人權機構的職責。
由此看來，若台灣希望將國家人權機構設置於監察院，似乎要做的事情並不是單純讓監察院「兼任」人權院那麼簡單，而是需要從監察院中「分割」出一個專責獨立的人權機構。究竟這要怎麼做呢？又需克服什麼樣的困難？無論監察院是否為你心目中最理想的國家人權機構定位，這一回就讓我們藉由國際專家的評估報告，一起來瞭解目前監察院與人權機構的客觀距離與改變可能。
「良好行政」與「保障人權」：兩種職權的本質異同
是否應該讓單一機構同時肩負監察與人權工作？要回答這個問題，就必須先思考辨別這兩種職權的本質。首先，監察機構存在的目的是為了促進政府的善治／良好行政（good governance），依據法律規章監督行政部門與公務人員是否違法瀆職。但是對於人權機構來說，現行法律與政策有時便是限制與侵害人民權利的根源，必須從保障人權的角度提出反省與改革方案。在這方面，國際上新興發展的人權標準通常能夠提供值得我們參考的法理論述，《巴黎原則》亦期待人權機構扮演橋梁角色，推動國內社會的「人權」定義朝向更符合國際人權標準的方向發展。
但也由於兩種職權本質上的不同，面對同一件事情，兩者的著眼點與處理方式即可能存在衝突。舉一個近年台灣多有爭論的議題來說：究竟政府應不應該依法驅逐那些長期非法住在國有土地上的居民呢？過去曾有數名監察委員發文糾正財政部與國有財產署，認為政府在清查被占用土地的「績效」太低，未能達到立法院每年收回10%土地的目標。然而國內人權社群認為，居住權乃是《經濟社會文化權利國際公約》所保障的基本人權，所謂「違法」之現狀，部分也是過往施政怠惰疏失下的結果，故政府應該透過協商安置而非提告迫遷的方式來處理。究竟「惡法亦法」，或者「惡法非法」？這顯然是監察工作與人權工作交會時難以迴避的一道命題，也必須花費更多的心力與說理去化解這樣的矛盾，致力促進國內法律政策與國際人權法的協調一致。
若從長遠來看，良好行政與保障人權的目標理應也能發揮相輔相成的功效。比如根據監察院自行統計之結果，其調查案件約有四成案件涉及人權。[1]雖然我們無法從數字比例直接推論現在這些案件的處理過程已經做到「以人權為本」，但是從國際上的實踐經驗來看，監察機關確實具備發揮國家人權機構功能的潛質。根據聯合國與學者的統計，全球約有三到四成國家採取「監察使」模式，這也成為「委員會」模式以外的另一種主流選項。[2]此外，這種混合型機構也具有提供人民「單一窗口」服務的好處，有利將資源整合與有效運用。（可參照本專欄過去介紹過的波蘭與西班牙經驗。不過我國監察院共有29位委員，人數遠比歐洲國家通常1至5位監察使的設計來得更多，因此就算是將兩項職務單一窗口化，其實仍然可以有比歐洲國家更好的分工方式。詳見第三部分的討論。）
總而言之，若要讓監察機關具備處理人權議題的能力，第一步即需尋找具有人權專業的適任人選。三位國際專家也在報告中強調，監察使適合由熟悉國內法規與政府運作的人擔任，但是人權委員應當來自更加多元的背景，對弱勢群體有更多的認識與同情，並能掌握國際人權標準之原則與思維。對照目前的《監察院組織法》第 3-1條規定，我國監察委員的背景經歷主要來自民意代表、司法官、公務人員、大學教授、專業及技術人員以及政治或新聞文化工作者。這些資格標準並沒有任何一項要求監察委員應具備人權專業，同時也缺少能代表社會不同組成的多元性。
依據《巴黎原則》要求，擴充國家人權機構的必要職責
《巴黎原則》明文要求國家人權機構應同時具備促進（promote）與保護（protect）人權的雙重職責，而且認為兩者工作同樣重要，不可偏廢其一。其中，「促進」人權指的是創造一個廣泛理解與尊重人權的社會環境：針對一般大眾與專業人員的教育培訓與宣導倡議，以及向政府提供法律政策的諮詢建議，都是國家人權機構必須積極執行的任務。另一方面，「保護」人權則是設法防範與處置具體的人權侵害行為：國家人權機構應當系統性地監測與報告國內人權情形（例如人權統計的運用十分重要），或者針對特定主題發動徵詢（inquiry）或調查。如果有獲得法律授權的話，國家人權機構甚至可以直接受理與調查個別申訴案件，協助當事人依法尋求救濟。
監察機關原有的權限固然有利於履行「保護」職責，不過其「促進」職責往往在法律權限與實際運作中都較為不足，這也是三位專家特別點出需加強的問題。雖然人權促進工作在本質上帶有一定的行政權色彩，不過根據國內學界相關討論，亦贊同只要透過立法明確界定國家人權機構與其他政府機關之互動關係，並不至於會有傷害權力分立而違憲的問題。[3]
另外一個值得討論的問題是，如果監察院依據《巴黎原則》的要求，必須處理私部門之人權侵害問題（例如企業雇主違反勞工權利），是否發生擴權違憲問題？首先，目前監察院確實僅能針對公部門行使彈劾、糾正等權力，不過根據《監察法》第26條，其實監察院在有必要時仍可對私部門行使調查權，以追查事實真相。其次，根據憲政運作的基本原理，有義務追究私部門違法責任的乃是相關業務主管機關（比如勞動部）。此時，如果監察院追究政府機關執法或取締不力的責任，而非繞過行政部門直接對個人或私人機構進行處置，那麼仍然能夠間接敦促私部門改善人權問題，也不會有違憲的疑義。[4]
監察院與《巴黎原則》的距離：組織架構的調整
如果成功透過修法解決前述問題，是不是監察院就能「兼任」人權院了呢？在此有必要先說明的是，比起其他國家大多只有單一監察使領導、頂多加上一兩位副手協助的監察機構，我國監察院的規模龐大在全世界可說是相當罕見。多達29名的監察委員，甚至也比亞太地區多數國家人權委員會的人數還要更多。三位國際專家在進行評估任務時，也相當肯定監察院在組織編制上具有同時承擔兩種職權的資源與潛力。既然如此，為何三位專家仍要特別強調，必須調整監察院內部組織架構與工作方式，才能讓人權職責具有與監察職責同等的重要性呢？
讓我們先來檢視一下監察院在2000年設立的「人權保障委員會」，其法定職責包括：發掘與調查人權案件、研議調查報告及處理意見、提出人權法案之建議、與國內外人權團體之聯繫交流、研議人權教育之推廣，以及推行與監督國際人權公約的內國法化（這項職責於2013年增列）。乍看之下，這些功能似乎大致符合《巴黎原則》對國家人權機構的期盼，然而監察院人權保障委員會僅只是一個特種委員會，成員是由9至11名監察委員兼任，任期也僅有一年（監察委員本身任期為六年）。與其說是委員會（Commission），不如說只是一個定期召開討論的委員會議（Committee），並非常設性機構。
在2014年前後那一波討論中，監察院內部進一步拋出三個改革構想（雖然這些最後都沒有進入立法院公開辯論），分別是：
（甲）設立一個「部級」的國家人權委員會：由總統提名、立法院任命另外9位人權委員，獨立領導該部運作，須與院級的監察委員明確劃分權責，類似審計部與監察院的關係。
（乙）將監察院「轉型」為國家人權委員會：由全體監察委員兼任人權委員，每位委員皆同時負責監察與人權工作，並在行政架構上增設人權事務處及相應工作人員編制。
（丙）設立一個「院級」的國家人權委員會：總統於提名29位監察委員時，明確指定其中9位委員分任人權委員，專職人權事務。
其中甲方案在當時獲得最多監察委員的支持，不過監察院亦承認，一個只有部級的機構恐怕難以監督其他院級機關的人權問題。乙方案雖帶有「轉型」之名，不過民間推動聯盟認為監察委員內部須有專業分工，否則人權工作仍然只會被當作是原有監察工作的「附加價值」而已。特別是目前監察院設有七個常設委員會（分別監督內政、外交、國防、財經、教育文化、交通採購、司法獄政等行政部門），每位監察委員又可按其志願序選擇參與至多三個常設委員會的工作，實在很難想像每一位委員如何能同時兼顧這麼多領域的監察工作，又同時推行人權機構的業務。
相較之下，民間推動聯盟認為丙案則是一個較有可能符合《巴黎原則》的方向，也就是讓一部分的監察院成員專職人權工作，不應再參與監察院其他常設與特種委員會的事務，才能達到專業分工的效益。2016年人約盟與顧立雄委員合作提出的草案版本即是以這樣的構想來設計。隔年三位國際專家的評估，顯然亦認為「一半委員專任」會比「全部委員兼任」更能反映人權職責與監察職責的同等地位。可惜的是，「半專版」卻引發監察院內部反彈聲浪，至今不僅遲遲未能凝聚共識提出草案，甚至在2018年7月修正監察院人權保障委員會設置辦法，改為由全體29名監察委員兼任，頗有堅決捍衛「全兼版」的意味。
總結國際專家的評估建議與目前監察院路線的辯論爭點，我們想強調的是，監察機構與人權機構的功能對現代國家都相當重要，就算是由同一個機構行使兩種職權，也不該讓人權委員會影響了監察院原先該有的職責，反之亦然。不可否認的是，若與各國相比，我國監察院確實是少數具有憲法高度、資源相對充足者，若未來台灣選擇將國家人權機構設置於此，更應思考如何透過妥善的制度安排，以發揮最大的專業效能。
註解與參考資料：
- 參見《2016年監察院人權工作實錄》前言：「2016 年監察院審議通過之調查報告計 273 案，其中涉及人權保障者 114 案（占 41.8%）。」
- 參見聯合國於2010年出版之《國家人權機構：歷史、原則、角色及責任》；廖福特，2018，《國家人權機構之國際比較分析》，台北：新學林。
- 參見李念祖，2012，〈論依巴黎原則於監察院設置國家人權委員會〉，《台灣人權學刊》。
- 同上。
- 圖片原始來源：維基百科、監察院網站。
