【編按】八月份專題｜馬來西亞人權委員會｜或許是馬來西亞人權委員會（SUHAKAM）太常被外界形容成「沒有牙齒的老虎（toothless tiger）」了，前委員會主席Tan Sri Hasmy Agam（任期：2010-2016）便曾經感嘆地說：「當我被任命為主席時，我們的感覺是這個委員會甚至比不上一隻無牙老虎。如果是老虎的話，至少在牠張嘴讓你看見它沒有牙齒之前，你已經先被嚇到了。」

上回提及，馬來西亞人權委員會在成立之初曾飽受外界質疑是政府人權門面上的虛偽裝飾品，許多人並不相信這個機構能夠獨立於政府立場，更別說期待它能真的發揮促成政府遵守人權義務的影響力。像是2002年有兩位積極介入調查Kesas高速公路抗爭事件的人權委員遭到未續聘對待後，民間團體甚至還發起百日抵制行動，拒絕與人權委員會往來。在這樣一片不看好的情況下，馬來西亞人權委員會究竟又是如何逐漸贏得公民社會的信任呢？

根據1999年〈馬來西亞人權委員會法〉，這個機構最主要只有提供諮詢建議的能力。雖然它也有權受理民眾申訴與展開調查，但是調查完成後除了給予建議，並沒有協助當事人尋求救濟的準司法權。首相署前部長Nazri Aziz便曾經直接了當地告訴國會議員：「我們從來都沒有要給SUHAKAM利齒的意思。它沒有起訴的權力，因為這可以由其他執法機關來做──給它更多牙齒也從來不在我們的規劃當中。」^[1]

不過，馬來西亞人權委員會仍然致力透過蒐集事實與分析診斷的知識性力量，來監督政府的人權施政，包括建議政府應該廢除死刑、廢止惡名昭彰的國家安全法令與緊急法令，修改出版印刷法規以確保言論自由，並且也監測各式大小型集會活動，瞭解是否有侵害人權的情況發生。每一年，人權委員會都會向國會提交一份百頁起跳的年度報告，另外也曾發布了許多專題報告（像是本月專題前兩回提到的2013年《原住民族土地權利調查報告》），但是這些報告中的建議同樣是諮詢性質，而法律上也沒有明確要求政府有聽取與回應的義務。結果，成立十八年來，這些分析國內人權情況的重要文本卻一次都沒有被政府排上議程公開辯論過，也錯失了向大眾揭露事實與動員施壓改革的潛力。^[2]

對於馬來西亞人權委員會來說，一個的結構性困境在於政府對於人權的認知非常狹窄。就連《馬來西亞人權委員會法》第2條及第4條也規定，該法所稱之「人權」乃是指馬來西亞聯邦憲法第二章所保障之基本自由，以及在「不牴觸聯邦憲法的範圍內」必須特別尊重1948年《世界人權宣言》的內涵。然而，憲法第二章中所保障之權利範圍其實相當有限，不僅沒有包括生命權、禁止酷刑或不人道待遇、公平審判等其他國家憲法中經常會明列出的重要公民權利，當然也不包括憲法中的社會權條款與其他國際人權法上的經濟社會與文化權利。

同時，馬來西亞也不是一個積極簽署國際人權公約的國家。在聯合國九大核心人權公約中，馬來西亞僅在1995年簽署了全世界最多國家都有加入的《消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）》及《兒童權利公約（CRC）》兩部公約而已──背後原因，恐怕也跟當時馬來西亞被選為聯合國人權委員會主席有關。這也是為何人權委員會在設立以來持續呼籲政府應該批准其餘的人權公約，無奈皆得到消極回應。不過，人權委員會近年也集結公民社會的力量一同發起「#ACT4CAT（為《禁止酷刑公約》行動）」倡議運動，至少也說服了部分政治人物願意公開表態支持簽署公約，在政府內部捲動起更多的討論漣漪。

隨著一年又一年的努力，馬來西亞人權委員會逐漸透過努力行動消減公民社會的疑慮，同時也有意識地讓透過社群媒體的曝光互動，希望讓更多同樣為人權努力的倡議團體與民眾認識人權委員會的存在與角色，嘗試建立起「SUHAKAM之友」的合作網絡。對於民間團體而言，雖然不能否定大馬人權委員會在許多領域上的努力，不過政府持續對人權委員會的建議置之不理時，不免還是會有種恨鐵不成鋼的心情。更令人擔憂的是，近年政府部門雖然表現得更願意和人權委員會積極往來，但是他們真正的用意卻是要讓人權委員會為自己的政策背書。

例如2015年大馬內政部提出《反恐法（POTA）》草案時，就是在與人權委員會的會議上進行單方面報告後，內政部長Ahmad Zahid Hamidi隨後就對外宣稱已經這份草案已經獲得人權委員會的同意。這也逼迫人權委員會不得不另外發表聲明澄清，整個立法過程從來沒有諮詢人權委員會的意見，並重申對一貫的反對論點。去年年初，國會有意延長2012年《國家安全罪行特別措施法令（SOSMA）》時同樣如法炮製，而副內政部長Nur Jazlan竟也膽敢宣稱依據國安法羈押之嫌疑犯已經獲得人權委員會的背書。^[3]

另一方面，民間社會當然也希望人權委員會可以在能力所及範圍內，更加積極主動發揮影響力。根據「人民之聲（SUARAM）的近期觀察，便對於馬來西亞人權委員會下列作為給予肯定，包括：指責雪蘭莪州伊斯蘭發展局（Jais）逮捕50名參與阿舒拉節的巴基斯坦什葉派教徒違反宗教自由，主動關切在淨選盟5.0行前造勢活動中時遭到私人攻擊的兩名記者，以及譴責警方以《公務秘密法》為由，拒絕公開國內兒童性暴力問題的統計數據－－根據媒體揭露，2012至2016年間警方收到將近3000件起通報案件，其中只有不到5%的加害人被繩之以法，這點讓馬來西亞人權委員會對兒童保障網的嚴重破洞感到極為憂心。

與其他政治環境類似的國家相比，大馬人權委員會確實在非常多的領域上盡一份心力。回顧一路上的挑戰與努力，原先認為這個機構連「無牙老虎」都稱不上的前委員會主席Tan Sri Hasmy Agam，也在做了兩任之後能夠無愧於心地說：現在的人權委員會至少已經是一頭會咬人的看門狗了。在2015年的記者會上，他驕傲地公布前年度的工作成果報告：「如果你看看我們過去幾年的紀錄，就會知道我們非常努力地大聲吠叫。」

當然，馬來西亞人權委員會的經驗也提醒在台灣的我們，國家人權機構設立之後本身仍然需要外界的監督與支持。公民社會對於人權理想的不容妥協，更是確保人權委員會不向政府靠攏的關鍵。

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參考資料與註解：

1. ANNI於2009年報告，〈Longstanding Concerns under the International Spotlight〉，第95頁。
2. ANNI於 2017年報告，〈MALAYSIA: A MISREPRESENTED COMMISSION AND THE EXECUTIVE’S ALIBI FOR VIOLATION〉。
3. 同前註。
4. 圖片來源：馬來西亞人權委員會官網。