4月22日早晨，台灣開始了《消除一切形式種族歧視國際公約》(ICERD) 初次國際審查。審查委員主席Nowak一開始便在開幕致詞中提及，ICERD是聯合國九大核心人權公約中歷史最久的公約，也是唯一一個台灣在1971年退出聯合國前，以中華民國作為聯合國會員國身份完成簽署、批准與存放等締結程序的公約。在所有已具國內法效力的聯合國核心人權公約中，ICERD有其特殊地位。

然而，雖然台灣早已通過ICERD，該公約在行政、立法、司法機關的適用仍不清楚明晰。相較於台灣其他五個具國內法律效力的核心人權公約均有施行法，ICERD至今未有施行法。Nowak主席期待在本次審查會議展開建設性交流，讓行政機關、立法委員、國家人權委員會、民間團體等各方都能交流不同觀點與意見。

人約盟選擇昨日討論的其中幾個主題寫成場邊側記，讓沒能到場的你也能一窺本次審查！

批准了，然後呢？ICERD國內法位階問題

Nowak主席在與政府機關的會議一開始，便提及ICERD在台灣國內法的位階與適用情況。一方面，委員會認知到ICERD已完成締結程序，並於1971年1月生效；政府在國家報告中也提及，ICERD已具有國內法效力，與其他國內法具有同等地位，因此不需要另外訂定施行法。然而，國家報告中又提及，目前法院在判決中引用公約內容的情形相當稀少，這是為何？究竟ICERD在台灣的法律效力與位階為何？法院是否能直接於判決中適用ICERD，又或者需要另訂施行法才能適用？

行政院羅秉成政務委員回應，ICERD確實具國內法效力，位階等同於「法律」。除了ICERD以外，其他五部核心人權公約 [ICCPR, ICESCR, CEDAW, CRC, CRPD] 都是透過施行法方式確立其國內法效力，這是因為台灣在其時空背景下已不是聯合國會員國，無法循聯合國程序完成公約締結程序，因此採用施行法的方式確立法律效力與向國際社會宣告自主履行意願。至於法院為何很少引用ICERD，羅政委坦承這部公約長久以來未獲社會重視，即使有國內法效力，也不代表有被確實實踐，多數法官因為未受過公約教育或未被告知該公約的存在，在審判時極容易忽略此公約。事實上直至2020年，我國政府才開始ICERD實踐工作；這也是ICERD作為最早具備國內法效力的公約，但卻是最後一個進行國家報告國際審查的原因。

除了羅政委提及ICERD在國內長期被忽略的情形，許多公民團體也在與審查委員的討論時提及另訂ICERD施行法的重要性。人權公約施行監督聯盟黃嵩立主任指出，有了施行法後，行政機關才能指揮各部會執行公約意旨，也才能有效展開國際審查循環、提出國家報告。人約盟黃怡碧執行長也補充，透過施行法也能增加ICERD能見度，並且讓各政府機關清楚了解如何執行公約所課予的義務，否則無論行政或司法機關都不了解如何落實人權公約。例如在國際習慣法上，締約國理因在確定締結公約後進行國內法規檢視工作，以釐清國內法規與公約意旨的落差，並進行修法與制定配套措施；然而對「依法行政」的台灣政府而言，沒有施行法則淪為「於法無據」進行法規檢視工作的藉口。

台北律師公會則從爭端解決角度指出訂定ICERD施行法的必要性。雖然ICERD已具國內法效力，但台北律師公會指出實務上只有一件簡易行政判決「引用」過公約內容，而無任何判決直接適用公約，足以證明目前公約在司法系統未發生實質作用。缺乏ICERD施行法後果可能是受到種族歧視的個人，無法在爭端解決程序中運用ICERD獲得有效救濟；反之，透過訂定ICERD施行法，不僅各級政府機關在行使職權時要符合ICERD要求，若人民認為政府機關的行為涉及種族歧視，在個案中也將有更豐富的法源基礎要求法院做成符合公約意旨的判決。

平等/反歧視法、打擊仇恨言論與種族歧視行為入罪

種族歧視相關立法工作上，Nowak主席破題表示知道台灣政府現正進行平等法/反歧視法的立法進度，並問及是否有草案內容可提供檢視，以藉此集聚IRC就自己國家內與國際工作經驗提供建議與想法。

來自日本的Keiko Ko委員同樣關心台灣在平等法/反歧視法的立法進度。此外，Ko委員也進一步就台灣政府處理仇恨言論的情形，包含在網路社群平台上的仇恨言論提問，想了解台灣由哪個政府部門負責處理仇恨言論的問題，以及民眾遇到仇恨言論或種族歧視行為時，有哪些申訴管道或訴訟機制可展開救濟程序？

Nowak主席則追問台灣在種族歧視行為入罪化的情形。ICERD第4條第1款要求締約國將任何煽動種族歧視思想的行為視為犯罪，並立法懲處；《公政公約》第20條也要求締約國以法律禁止任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張。Nowak主席了解台灣刑法目前已在第309條規範誹謗罪、第310條規範公然侮辱罪，但這些法令無法有效涵蓋《公政公約》與ICERD對於遏止種族歧視行為的標準。Nowak主席想知道台灣政府是否有任何修改現行刑法的規劃，以符合公約要求的標準？

行政院羅秉成委員回應，行政院目前刻正進行綜合性平等與反歧視法的草案撰擬及部會協調工作，預計在5月公布法規草案並進行北中南東等地的諮詢會議。而根據現行法規，歧視行為的申訴或訴訟機制散見於各該主題法律底下；舉例來說，《就業服務法》針對就業歧視有非常嚴格的禁止規範，也羅列禁止相當多種歧視樣態，若雇主違反規範將面臨行政罰鍰。目前行政院在平等與反歧視法草案研擬方向上，計畫就現行法規不足之處進行補充性規範，尤其是賦予受歧視者至法院提起民事訴訟的請求權基礎更是重中之重。

值得注意的是，針對歧視行為入罪化的議題，法務部與行政院人權處看法不一致，顯見行政機關內部尚未針對此議題達成共識。法務部認為仇恨言論需另有專法進行規範，但在其他如禁止鼓吹戰爭、煽惑他人犯罪、參與犯罪為宗旨的結社行為的刑法規範則可見於100條內亂罪、第103條外患罪、第153條煽動他人犯罪等條文；此外，我國《殘害人群治罪條例》已有針對煽動他人消滅民族、種族或宗教群體設有處罰條款。若從國際人權角度切入，行政院也正針對國際刑事法院《羅馬規約》國內法化進行研議處理。

行政院人權處一方面補充回應兩公約結論性意見第88點關於公政公約第20條責請法務部進行相關修法研議工作，以禁止戰爭宣傳及煽動民族、種族或宗教仇恨或暴力，並提及ICERD 第35號一般性意見，指出管制仇恨言論的方式，包含刑法、民事救濟、行政裁罰、教育宣導等。另一方面則呼應羅政委觀點，將眼光放在反歧視法的研擬方向，在行政機關內進行跨部會協調後，目前立法方向上較偏向補足民事請求權基礎，行政裁罰、處罰部分則回到各該法規處理。

除行政機關內部看法分歧外，民間團體也指出法務部始終沒有回應該如何面對仇恨言論的問題。人約盟黃嵩立主任指出，法務部在兩公約審查時，將台灣酷刑罪的認定交給其轄下的刑法研修小組負責，在ICERD審查時又將仇恨言論認定工作交給此小組負責。然而，此刑法研修小組並沒有對酷刑罪或仇恨言論的認定負責的可能性，法務部應善盡作為公約主管機關的義務與責任，而不是將決定權推給其下的刑法研修小組承擔。

國家人權委員會作為平等機構？

延續平等與反歧視法的推動，Noonan委員提及建立一個平等機構 (equality body)，透過向歧視受害者提供獨立援助、進行獨立調查、發布獨立報告以及就與歧視相關事項提出建議以促進平等待遇。政府在國家報告中表示，根據《國家人權委員會組織法》，國家人權委員會 (NHRC) 有職責調查任何不平等、歧視與隱微歧視的情況；但Noonan委員想知道，NHRC無論是在ICERD國內法化或推動平等與反歧視法的討論期間，是否有積極提供指引與協助？此外，NHRC在人力、資源有限的情況下，是否有足夠多的資源履行如此廣泛的職權？

針對Noonan委員的第二個提問，NHRC王幼玲委員表達贊成，並說明目前NHRC職員只有40多人，相較於澳洲國家人權委員會動輒200多位職員，在人力與資源上均有不足。NHRC願意承擔消弭種族歧視職責，但確實需要更多資金、資源與人員訓練，會持續與立法院討論，修訂《國家人權委員會組織法》，並爭取更多經費資源。

NHRC能否履行其職責始終是人約盟關注重點，在民間團體場次中，人約盟黃嵩立主任也提及目前為履行ICERD第6與7條內容，應建立平等機構以實現以下四項功能：(1) 促進並預防歧視行為、(2) 支持平等與反歧視法立法、(3) 接受個人申訴，以及 (4) 發揮監督功能。由於現階段台灣人權機制仍缺乏充足的歧視相關規範，上述四項平等機構的職能恐難由NHRC擔負全責，鼓勵NHRC與行政院一起規範，以確保所有功能都能就定位。

今天審查十分精彩，觸及許多法制規範議題，包含ICERD施行法與公約法律位階討論、平等與反歧視法立法進度與內涵方向，以及國家人權委員會職權行使法等。相信讀者不難發現，雖然ICERD早在1970年代便完成締結程序且在台灣正式生效，但直到現在仍有許多法規政策需要修正、調整與推動。期待後續幾天討論讓審查委員們更加了解台灣在落實消除一切形式種族歧視公約的景況，以寫出有助於台灣推動平等與反歧視之法制與實務政策的結論性意見。

撰文｜陳弘儒 (人權公約施行監督聯盟研究及倡議專員)
攝影｜楊　剛 (人權公約施行監督聯盟研究員)
編輯｜江孟真 (人權公約施行監督聯盟辦公室主任)

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