03 ❙ UNGPs 今生 (上) 三大支柱框架：國家的保護義務
🍒前情提要
前篇文章中 ，我們了解到原來聯合國早在 1970 年代就企圖透過標準制定來規範企業行為。但，《行為準則草案》在各國利益衝突下遭宣告放棄，企圖將國際人權法施加於企業的《責任準則草案》各界強力反彈被打入冷宮。僅存的，是由 John Ruggie 教授作為共同創辦人之一的〖全球盟約〗。但，這樣以企業為主體的「價值交流」平台真能有效防免企業侵害人權嗎？國家是不是也有該扮演的角色呢？ 是的！本篇文章中，我們將一起認識聯合國內部發展重要的第三階段，也就是我國《企業與人權國家行動計畫》的藍圖 – 「聯合國工商企業與人權指導原則」(UNGPs)！
人權委員會將《責任準則草案》束之高閣後，要求時任聯合國秘書長 Kofi Annan 任命一名特別代表 (special representative) 處理企業與人權相關議題。曾任 Annan 策略計畫助理秘書長 (Assistant Secretary-General for Strategic Planning) ，並共同創辦〖全球盟約〗的Ruggie 教授，成為擔起此重任的不二人選。Ruggie 於 2005 年正式接受任命，任期兩度延長至 2011 年正式卸任。[1] 他所被交付的任務包括「闡明跨國及其他企業在於人權的責任及問責、闡述國家在有效規範企業與人權議題扮演的角色、開展企業人權影響評估方法學研究」[2] 等。
Ruggie 在 2006 年的年度報告中指出：自聯合國憲章通過至今，全球社經權力結構分配已產生重大轉變，非國家行動者 (non-state actors) 的崛起也代表在處理與其相關領域議題時，手法須與過往有所不同。對 Ruggie 而言，《責任準則草案》的失敗反映出，在這個領域恪守傳統國際公法，是不夠的。為避免重蹈覆徹，他決定採用「有原則的務實主義」(principled pragmaticism) —— 在「堅定不移地致力保護人權」的同時、「務實地採取實際能為人們日常生活帶來改變的方法」。[3] Ruggie 在卸任後，更細緻地說明任期中所採取的「多中心治理」(polycentric governance) 策略，企圖透過 UNGPs 反映國際及國內公法治理、企業內部治理，以及公民治理 (civil governance) 三者間的互動牽連。[4] 另外貫穿 UNGPs 的兩大核心概念包含以「社會規範」(social norms) 而非「法律規範」(legal norms) 作為企業尊重人權責任的根基；[5] 以及強調透過廣泛諮詢達到程序正當性/合法性 (process legitimacy) 、以直接跟利害關係人討論後所得的「厚共識」(thick stakeholder consensus) 取代在正式國際協商會議中，透過各國代表所得的「薄共識」(thin state consensus)。[6] 上述策略再次反映出 Ruggie 教授打從主持〖全球盟約〗以來，就不斷強調的務實。
歷經三年研究、協商，Ruggie 在 2008 年提出了以「保護、尊重、救濟」為三大支柱的框架 (“Protect, Respect and Remedy Framework”)。[7] 在人權理事會授權下，他再花了三年時間將其具體化，於 2011 年提出由 31 條原則組成的UNGPs，進一步說明三大支柱的內涵並給予施行建議。同年，人權理事會設立了由五位獨立專家組成的「企業與人權工作小組」 (UN Working Group on Business and Human Rights) 特別程序，專責推行 UNGPs 在各國的實施。[8]
接著，就讓我們一起認識 UNGPs 框架「保護、尊重、救濟」三大支柱各自的內涵吧！礙於篇幅限制，我們在此無法逐條詳細檢視。如果你有任何對 UNGPs 原則詮釋的疑問，人權高專辦提供了豐富的資源，[9] 歡迎你進一步深入鑽研！（見延伸閱讀）
國家的保護義務 State’s Duty to Protect
國際人權法下，國家有三重人權義務：尊重、保護及實現。[10] 當然，這並不代表政府要為所有企業造成的侵害負責。一般來說，國家在下列兩種情況可能遭咎責：(1) 若侵害行為在國際公法下可歸責於國家，[11] 此時政府違反其尊重、不侵害之義務 (commission by action)（2）若侵害行為不可歸責於國家，但政府並未適當地防止侵害發生 (commission by omission)，則違反保護義務。一般而言，國家單位對於前者的敏感度遠高後者。因此，原則 1 重申，在企業與人權領域，政府除了有消極不侵害人權的尊重義務外，其保護義務更要求其積極地採取適當措施防免個人權利受到企業行為的侵害。
但，什麼是「適當措施」？原則 3 指出，政府至少應落實現行有人權影響的法律（如勞動、反歧視相關法規）、確保規範公司營運的法規與其尊重人權責任相符，鼓勵並適時協助企業履行其尊重人權的責任。[12] 這幾項義務要如何實踐須由各國自行決定。UNGPs 提醒政府應將所有可能作法（如施政政策、司法管道等）納入考量，立法並非唯一途徑。[13] 而針對本國企業在境外行為，政府至少應表明期待其尊重人權的立場。[14] 另外，有鑒於政府在國營企業（或官股持比高的公司）以及自身涉及的商業行為（如公家採購）有較高度的控制，應採更進一步的措施避免造成負面人權影響。[15] 在高風險地區，考量地主國政府量能或不足，企業母國政府更應提供協助，避免在當地造成侵害。[16] 在施行各項措施時，也須注意對內各部會政策上的一致性。[17] 在對外國際關係、外交行動上，也須預留足夠內國政策施行的空間。[18] 針對此點，經濟社會文化權利委員會 (Committee on the Economic, Social and Cultural Rights，以下簡稱CESCR) 也在《經濟社會文化權利國際公約》第24號一般性意見中指出：國家在簽訂貿易或投資條約前，應進行人權影響評估、持續追蹤，以確保其與雙方人權義務的相符性。[19]
(未完待續…）
🌹下集預告：04 ❙ UNGPs 今生 (中) 三大支柱框架：企業尊重責任＆救濟
－人約盟，《聯合國工商企業與人權指導原則》繁中版
－人權高專辦， UNGPs 解讀輔助資源及刊物（官網英文、簡中）
－Ruggie, John Gerard. “The Social Construction of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights.” Research Handbook on Human Rights and Business. Ed. Surya Deva and David Birchall. Edward Elgar, July 2020
▮ 註釋
[1] Human Rights Council, ‘Mandate of the Special Representative of the Secretary General on the issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises’, Resolution 8/7 (18 June 2008), para. 4.[2] UN Commission on Human Rights, Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, UN Doc E/CN.4/RES/2005/69 (20 April 2005), para 1.
[3]UN Commission on Human Rights, Interim Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, UN Doc E/CN.4/2006/97 (22 February 2006), para. 81: “In the Special Representative’s case, …described as a principled form of pragmatism: an unflinching commitment to the principle of strengthening the promotion and protection of human rights as it relates to business, coupled with a pragmatic attachment to what works best in creating change where it matters most – in the daily lives of people.”
[4] Ruggie, J.G., 2020. The social construction of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights. In Research handbook on human rights and business (pp. 63-86). Edward Elgar Publishing, at 72-79。
[5] Ruggie 在2007 年向人權理事會提出的報告 (A/HRC/4/35) 中指出，主權國家並非國際法中唯一的義務承擔人。近年來，各國法院也數次承認企業跨國刑事責任。但在檢視國際、區域性法院以及國家行為後，總結現行國際人權法並未直接規範企業。因此，Ruggie以社會規範作為企業尊重人權責任的根基，並以企業「責任」(responsibility )與國家「義務」(duty) 上詞彙的區別強調兩者本質、來源的不同。見Human Rights Council, Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises: Mapping International Standards of Responsibility and Accountability for Corporate Acts, UN Doc A/HRC/4/35 (19 February 2007), para. 33-44; Human Rights Council, ‘Report of the Special Representative of the Secretary General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, UN Doc A/HRC/14/27 (9 April 2010), para.57-65; Ruggie, J.G. and Sherman III, J.F., 2017. The concept of ‘Due Diligence’ in the UN Guiding principles on business and human rights: a reply to Jonathan Bonnitcha and Robert McCorquodale. European Journal of International Law, 28(3), pp.921-928, “This responsibility is neither based on nor analogizes from state-based law. It is rooted in a transnational social norm, not an international legal norm. It serves to meet a company’s social license to operate, not its legal license” at 923-924.
[6] 前註4，頁79。
[7]Human Rights Council, Protect, Respect and Remedy: a Framework for Business and Human Rights. Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, UN Doc A/HRC/8/5 (7 April 2008).
[8] Human Rights Council, Human rights and transnational corporations and other business enterprises, A/HRC/RES/17/4 (6 July 2011).
[9] 請見OHCHR官網：OHCHR | Publications and resources.
[10] UNGPs， 原則1。
[11] 有關國際公法歸屬 (attribution) 相關原則，見International Law Commission (ILC), Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (2001).
[12] UNGPs，原則3。
[13] UNGPs，原則1及評註。
[14] UNGPs ，原則2。
[15] UNGPs 原則 4-6；如要求官股銀行（如台灣銀行、土地銀行）簽署赤道原則；針對勞動基金、退撫基金應具體制定投資準則，禁止投資可能造成負面人權影響之企業、積極投資人權紀錄良好企業等。見人權公約施行監督聯盟， 2020年，兩公約國際審查平行報告，第119段，https://covenantswatch.org.tw/wp-content/uploads/2015/12/CW_2020-parellel-report-on-ICCPR-and-ICESCR_online_CH_REV.2.pdf.
[16] UNGPs，原則 7。
[17] UNGPs，原則8。
[18] UNGPs，原則9。
[19] 下註101，第 13 段。
註：本專欄部份內容初稿原由人約盟倡議研究專員黃羣怡、執行長黃怡碧為「企業與人權手冊」」(暫定稱呼，手冊名稱待出版後確認) 出版所撰寫。為使與此議題相關討論能觸及更廣大的讀者群，人約盟經全數共同撰寫團體同意，摘錄手冊第一章進行必要編輯、改寫，作為本專欄第 1 至 9 篇刊載於官網，並將同時發布於粉絲專頁。