2022 夏天公約迷你學 1——#兩公約介紹

昨 (7/9) 天是2022 暑期公約迷你學——國際趨勢在走，人權知能要有：談公約權利內涵與實務困境———正式開講，公約迷你學開辦目標在於作為協助自修的管道，與大家一起認識公約內涵和思考其中難題。

上午由人約盟召集人黃嵩立老師以兩公約為主體，為我們帶來人權公約相關介紹。在談論人權公約之前，首先要對「權利」一概念有明確的框架——透過社會制度的正當化，使他人尊重、保護的利益，且這樣的利益保護，透過政治訴求成為一種義務。例如「綠燈行」這個權利，路人能行走而不被車撞便是透過紅綠燈這樣的社會制度，內化於我們心中；而去制定、改善與遵守交通號誌制度，也是社會群體的義務。

權利往往受正當性組織之制度保障，法律便是一個主要的範例。然而，單一法律不足以保障權利在不同公共領域所具之多面向性，因此在不同層面上需要相對應的規條，如憲法、民法、刑法。此外，這些權利隨社會流變，不同生活經驗所建構之異質性群體往往有不同權利需求，常見的困境便是因缺乏社會共識，使權利無法完全落實、甚至落空。若要使各個權利需求成為政治訴求，需要理解受壓迫群體具體需要什麼、投入時間去形塑制度，才有可能將之實現。

嵩立老師指出，尊嚴、自由、平等是三個最舉足輕重的權利。所謂尊嚴，分別以「不受酷刑、殘忍、有辱人格之待遇或處罰」和「適足生活水準」為例。自由，則一體兩面展現於不受干涉的消極自由，以及具得以自主判斷的積極自由，透過消極與積極自由的交互作用，人得以獲得其主體性成為自主的人。平等則是相互作為主體、不具權力差異的對待關係。

現行國際人權的法制化，源於二戰後的反思，除了聯合國憲章外，1948年的《世界人權宣言》與兩公約更是了解國際人權時必定碰到的國際人權法典。而兩公約的拆分，則源於當時社會環境分為自由主義與共產主義，彼此在權利實現上有不同想像，因此拆分成公民與政治權利國際公約（下稱ICCPR）以及經濟社會文化權利國際公約（下稱ICESCR）兩公約。兩公約整全地保障所有的權利，其他七部聯合國核心人權公約嚴格來講並無增加超過兩公約保障範疇外的權利；以CEDAW為例，並非欲使特定族群——婦女——增添新的利益，而是使其充分且平等享有兩公約所指出的權利；亦即，目的不是讓女性跟男性一樣，而是要讓女性享有跟男性一樣的權利。

回到台灣，2009年兩公約透過施行法立法程序的完備而內國法化後，立法與行政部門應依公約進行法規檢視、並依之進行法規之修、訂、審工作，行政部門亦須符合公約地依法行政，並提出具體計畫和建立人權報告制度；在司法上，法官則得以援引公約以保障人權；國家人權委員會則需依公約內涵，進行人權監測與提出建議。另一方面，民間團體則以公約為底，進行政府施政、法規修訂與落實之監督與倡議。

兩公約所涵蓋的人權，大抵上可分為以下幾大分類：公民權、政治權、經濟與社會權、文化權與集體權利。公民權中，尤其是最核心人身自由與安全，是其他權利（如言論、集會遊行、免於酷刑和奴役）的根基。而人生自由與安全亦是第一個寫進ICCPR的權利，具有核心位置。而政治權的理解，則不僅止於參與公共事務、選舉/被選舉權，更因政治參與造成法規政策之影響，在另一方面影響經濟與社會權利的落實與保障；換個角度來說，為了實現理想的經社文權利，則勢必需透過政治權的踐行以制定相關法律、政策與規範。嵩立老師在課堂上亦提到，如何促進與保障不同群體的政治權，對於重視人權的民主社會而言至關重要。

細分檢視兩公約條文，可以將ICCPR區分為五大權利群組：前兩者包含人身自由與安全、公平審判之程序保障，包含免於酷刑、逮捕、拘留、訴訟程序以及監禁條件等權利。嵩立老師以邱和順案以及美麗島事件中，警方如何以酷刑的手段獲取自白為例進行說明，更點出尤其邱和順至今尚未獲得特赦，為台灣司法史上黑暗的一頁。在三組平等保護上，以不同身分者在司法程序之適當處遇為例，介紹英國司法中介者制度確保障礙當事人能夠平等近用、理解與參與司法程序。四為信仰、言論與結社之自由，例如儘管根據人民團體法不得組織共產主義、分裂國土，然政治性言論的箝制應僅在該主張產生的弊害已達「明顯而立即之危險」程度方得行之，否則往往會造成對脆弱群體的壓迫。五為參與公共事務之權利，其中提升公民對「公共事務」之意識和認知亦為政府的義務。

ICESCR則恰如其名從經濟、社會、文化之不同層面提出根本性的保障，例如勞動權、社會保障與保險、家庭權、適足生活水準、健康權、教育權及文化權等。在理解經社文權利時，嵩立老師以國家的三重義務為開端，說明其應尊重、保護並實現/兌現人權；但不同於公民與政治權利，公約是允許政府逐步實現經社文權利的。另一方面，則以 CRPD 融合教育的一般性意見為例，討論經社文權利的4A1Q，亦即可得性（availability，如社區中的學校）、可及性／無障礙（accessibility，如對易讀作為資訊無障礙的一環或個人性的合理調整）、可接受性（acceptability，尊重群體需求、確保提供高品質教育給所有人）、可調適性（adaptability，設計到執行過程都符合、適應學生需求，尤其是脆弱群體），以及品質（quality）。最末，嵩立老師以新店瑠公圳為例，討論經社文公約的可司法性，但適足住房權如同其他經社文權利，因多牽涉行政裁量，往往與行政程序與相關部門進行斡旋而非司法程序，且行政機關因較清楚資源配置形式，法官較難亦不傾向凌駕其決定；承上種種，經社文權利的可司法性在實務上仍有許多需克服的困境。

公約迷你學的第一堂課，從權利、國際人權法制化的背景為使，並且就兩公約權利內涵進行提要討論，最後在學員提問討論中畫下逗號。

2022 夏天公約迷你學 2—— #聯合國人權保障機制 #台灣審查模式

下午由人約盟執行長黃怡碧老師接續，首先指出在國際法體系上，除了公約外，另外還有習慣國際法也是需要一併考慮的。習慣國際法中所論及的權利，不論其是否寫進公約都受到保障，也是自由民主傾向的國家所具有的共識。因此有些重要的人權原則不見得在公約內，但只要在習慣國際法上具有法確性，也同樣約束著那些在乎國際觀感之國家的政府各級機關。國際人權法在人權發展歷程上雖較晚，但很快就隨國際關係變化而生出一系列的人權公約及人權原則，因此當討論這些國際人權公約時，一併考慮習慣國際法也是重要的一環。

進到人權公約的討論上，怡碧老師先盤點目前台灣將核心人權公約內國法的進度與困境。台灣目前已有六部國際人權公約具國內法效力，依時序分別為消除一切形式種族歧視國際公約（ICERD）、公民與政治權利國際公約（ICCPR）、經濟社會文化權利國際公約（ICESCR）、消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）、兒童權利公約（CRC）與身心障礙者權利公約（CRPD）；其中ICERD與其他五部透過施行法內國法化的公約不同，是中華民國還是聯合國會員國時即已完成締結程序，目前政府正在進行法規檢視與籌劃相關公約審查工作。另外關於CAT & OPCAT，行政院則已於2020年底將施行法送立法院審議，但目前立法程序仍於一審階段。另外ICMW與ICED則分別由勞動部和內政部進行列管，但其如何內國法化、現行台灣社會是否仍有需要其公約之權利保障、特定公約是否能與台灣現行法規調和以最大地保障權利當事人之權利，都是在倡議和推動公約內國法效力時所應考慮的重點。

接著就不同公約間的緊張之處、公約位階與適用原則進行舉例說明和討論。怡碧老師同意上午嵩立老師提到所有公約權利都包含在兩公約之內、並未衍生更多權利內涵，但當權利當事人不同時，則會因其在社會中所屬群體、地位不同，而需考量不同情況，進而產生看似相互扞格的公約權利。例如公政公約一般性意見提到，可依據個人心智能力決定是否給予參政權，但CRPD卻直接了當拒絕制度依障礙者之心智能力決定是否給予參政權利。又例如人權公約時常建議尋求訴訟外爭端解決機制，但CEDAW卻指出訴訟外爭端解決機制，可能因主流價值與婦女間存在的權利不對等關係，不僅使受暴婦女再次受到權利侵害，施暴者也常常無法受到懲罰，更會影響受暴婦女尋求司法救濟的權利。面對這些緊張之處，除了須謹記公約只是落實人權的地板外，亦應以權利主體為出發點，縱橫考量各個公約與相關的國內法律，找出最能夠保障該主體之權利的聯集，並且落實之。

在公約位階與適用原則上，則以五月委員會剛提出之兩公約結論性意見為例，說明委員會重申建議台灣政府將兩公約視為憲法的一部分，討論公約的法位階。這方面怡碧老師提到除了持續擴充憲法權利清單外，另外一種倡議方向則可能是賦予經立院審議之公約憲法地位而得以落實。而若檢視兩公約和CRPD施行法，則都載名有不符合施行法規定的法規和行政措施，應進行修訂廢的改進作業，似乎是一種公約優先適用的展現。但公約是否優先適用、如何適用公約條文，則各有說詞，需要更多的討論、研究與嘗試。

進一步轉換視域討論國家人權機制，以國家人權機構為例談起。聯合國經濟社會理事會（ECOSOC）認為各國應考慮設立在地人權委員會，並與聯合國人權委員會（UNCHR）合作，由下而上串聯公民社會至國家政府，再從國內到區域，建立國際人權體系。歷經進50年的國際人權趨勢更迭，《巴黎原則》 （「關於促進和保護人權的國家機構的地位之原則」）於1991年10月被提出、並聯合國在1993年通過，它為所有國家人權機構提供一套建立有效與具可信度的國際最低標準，其中要求包含獨立於政府和非政府組織之外、多元性、廣泛性、適當的權力和資源、合作與國際參與等。從這個角度再檢視台灣的國家人權委員會，成立至今即將滿兩年卻仍可見其不完備之處，諸如去年人約盟籌組召開之民間監督記者會中提及之委員職務比重失衡、無明確使命和職權、無法和監察院妥善分離以具有其獨立性等等。

除了人權機構以外，台灣政府另外也依著公約國際審查委員會之建議，以及跟美國、歐盟的人權諮商、論壇、對話和往來中，在近兩年提出了國家人權行動計畫（2022）、企業與人權國家行動計畫 （2020）和漁業與人權行動計畫 （2022），也是國家人權機制的另外一種呈現方式。然而，這些國家人權行動計畫的催生一方面是被動地回應歐盟和美國對遠洋漁業強迫勞動狀況之黃牌評價，另一方面則具有「交功課」性質的應付態度，政府仍未能深刻認識民間團體就這些人權狀況「告洋狀」之原因、委員會意見的理據、人權行動計畫的其限制性，以及不同行動計劃之間具有的橫向關係以及分別對於台灣人權機制的定位。

談及即將於八月來臨的第二次CRPD國家報告審查，怡碧老師首先重述了聯合國不同的審查機制，包含會員國以聯合國憲章為基礎，由聯合國人權理事會執行的普遍定期審查，以及依各國意願成為核心人權公約之締約國，由各公約委員會／條約機構審查國家報告並發表意見。然而台灣因其特殊國際地位，無法成為聯合國的公約締約國提交人權報告進行人權落實進度之審查，而經台灣政府與人權團體努力誕生「台灣模式」進行公約落實之審查工作。台灣模式的由民間團體會推薦委員給政府並由其邀請至台進行審查，其中台灣政府同樣會寄交國家報告給委員會，並在委員會審閱、提出問題清單後再次回應，最後在審查會議提出結論性意見與建議。在其中，民間團體會提交平行報告以及平行回覆向審查委員會進行資訊補充，以提供更全觀性的觀點。在審查會議結束後，委員會將其於當次審查中所關注之優先事項，提出結論性意見與建議給政府，以利後續人權落實工作的參考。

儘管整體看似與聯合國締約國之審查會議相似，但「台灣模式」特殊之處在於我們能藉由團體間的串連產生群體可近性，這對政府和非政府組織皆然。因此，我們能針對不同公約更深入、廣泛地提出針砭，達到人權外交。事實上，許多委員從第一次兩公約國際審查（2013）便一直支持台灣人權演進至今。然而，此模式亦有其不足之處，例如委員邀請上終究由人權團體以及政府進行，缺乏整體公民社會的透明性。此外，群體的可近性便會產生相對地邊緣化群體，例如過去即有在會議上杯葛的憾事發生。更重要的是，若政府在會議後無相對的改善措施，數次重複一樣的議題，不管是媒體、大眾、甚至是民間團體都會對此模式的熱忱相對地慢慢減弱。

第一天的公約迷你學結束在公約審查機制的討論，雖然未能更多討論今年兩公約結論性意見中關於企業與人權的議題，也未能更多解釋以聯合國憲章為基礎的人權機制，但我們公約迷你學還有三場，將會更細緻地進行討論與分享。最後則預告下週公約迷你學，將聚焦討論CRPD，對身心障礙者權利公約有興趣的報名者，請務必不要錯過！