今天是世界難民日，但台灣的庇護機制建立了嗎？

三天前 (6/17) 台權會與國際特赦組織台灣分會召開【620世界難民日線上記者會】，呼籲台灣應儘速透過修法或建立難民庇護機制，記者會上也特別邀請一名衣索比亞裔、希望臺灣能夠提供庇護的 Tesfay Kiros 現身說法。然而，在尚未通過《難民法》及相關庇護機制的台灣，又該如何確保難民 (refugee)、或尋求庇護者 (asylum-seekers) 的安全？

談到難民保護，一定要提的「禁止遣返原則」被規定在許多國際公約中，包括 1951 年的《難民地位公約》、《公民與政治權利國際公約》(下稱公政公約)、《禁止酷刑公約》，以及其他區域性人權公約。人約盟曾透過個人申訴案簡介「禁止遣返原則」(principle of non-refoulement)，今天將以《禁止酷刑公約》第 4 號一般性意見進一步介紹禁止遣返原則。

#禁止遣返原則是什麼？

在先前的個人申訴案，我們提到《難民地位公約》的限制，它僅限於具有「難民」資格者，但是要取得難民資格必須先符合三項要件：

1. 置身於本國或常居國之外
2. 有正當理由而畏懼於被迫害：必須基於宗教、種族、特定社會團體、持有特定政治見解等理由等即將或已經發生的迫害感到畏懼
3. 而不能 (內戰、母國法律秩序喪失) 或不願 (畏懼於受迫害) 返回原居國

由上述三項要件可知，要取得「難民」資格並不容易。
相較之下，《公政公約》第 7 條、《禁止酷刑公約》第 3 條規範的「禁止遣返原則」適用範圍更廣。根據《禁止酷刑公約》第 3 條第 1 項「如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑之危險，任何締約國不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國 」，也就是不管有無難民資格，只要當事人有「可預見、針對個人、現實存在且真實的」酷刑風險，締約國就不得遣返或遣送至可能遭到酷刑風險的原籍國以及第三國。此外，禁止酷刑委員會特別提及禁止遣返原則與禁止酷刑及其他殘忍不人道或有辱人格待遇同樣屬於絕對法。

#禁止遣返原則的舉證責任？

禁止酷刑委員會指出，當事人要負責證明自己有「可預見、針對個人、現實存在且真實的」酷刑風險，然而，一旦當事人證明自己無法提供所需的詳細資料，如當事人無法取得可能遭酷刑的相關文件，或已被剝奪人身自由時，則會改由締約國負責調查相關資料來確認是否有酷刑之風險。

#國家的義務有哪些？

為了確定是否具備充分理由，締約國應透過行政和 (或) 司法機關對每起案件進行單獨、公正和獨立的審查，並確保審查過程及時、透明，且當事人得對遣返或驅逐等決定提起上訴，上訴期間亦應暫緩執行遣返或驅逐。此外，締約國不應採取勸阻措施或政策，例如將當事人無期限拘留在惡劣環境中，或不處理、過度拖延庇護申請者的案件等方式，迫使當事人不顧風險，自行選擇返回。

在每起涉及「禁止遣返原則」的案件做出決定之前，應考慮當事人可能面臨的其他形式虐待，其性質是否改變以至於構成酷刑。一旦確認當事人具有充分理由可能遭到酷刑之風險，只要該風險持續存在，都應獲准當事人留在管轄、控制範圍的領土內。

#審查的內容？

審查的內容可以分為以下兩個面向（以下舉例皆為例示）：

1. 審查欲遣返或遣送的原國籍國、第三國，是否有普遍使用酷刑，且肇事者逍遙法外；騷擾和暴力侵害少數群體；性別暴力普遍存在；對行使基本自由的人普遍採取判刑和監禁手段等。
2. 個人風險則包括：族裔背景、政治立場、宗教派別、性傾向與性別認同、曾受酷刑或曾遭到酷刑威脅、被逮捕或拘留且無法得到公平審判等等。

而委員會也提到，要達到酷刑定義的「劇烈痛苦或痛苦」(severe pain or suffering) 通常無法客觀評估，因為需要考量到該暴力或虐待行為對個人造成的身體損傷與心理影響，同時也要考量個案的所有相關情形，包括受害者的性別、年齡、健康狀況等。

#台灣可以適用「禁止遣返原則」嗎？

台灣雖然尚未通過《禁止酷刑公約》之施行法以及《難民法》，但從兩個面向可以證明台灣都必須遵守、適用「禁止遣返原則」。

1. 《公政公約》早在 2009 年即具有國內法效力，即應依據《公政公約》第 7 條與第 20 號一般性意見適用「禁止遣返原則」。
2. 「禁止遣返原則」已成為國際強行法，不論是否有批准《公政公約》、《禁止酷刑公約》、《難民地位公約》等，都應遵守此項原則。

而台灣也有適用的先例，如最高行政法院就曾於 2020 年援引「禁止遣返原則」作為裁定暫時居留之依據。

#台灣還可以做什麼？

「禁止遣返原則」僅為保障難民及尋求庇護者的第一步，我們仍需要完善的庇護機制來保障這些當事人後續在台灣的工作權、健康權等。民間團體於去年 (2020) 共同推出民間版難民法草案，至今卻未見立法院有任何行動，而目前行政機關在處理尋求庇護的案件時，仍舊以個案方式進行處理，並未有一套系統性的處理流程，也未遵守禁止遣返原則相關規範。因此，在世界難民日這天，我們要再次呼籲：

1. 立法院應儘速通過《禁止酷刑公約施行法》；在研擬《難民法》相關機制時，須包含禁止遣返原則、兒童最佳利益、障礙者及其他敏感族群的利益考量、及相關的救濟措施。
2. 基於台灣與中國的關係，會有很多庇護需求的人無法適用難民法，因此我們建議立法院要針對 #兩岸人民關係條例、港澳條例、入出國及移民法等法進行修法，納入《難民法》與其他人權公約的精神，給予居留權，以及提供相關制度保障與救濟；
3. 而在《禁止酷刑公約施行法》、《難民法》通過之前，行政及司法機關（如移民署、法院）在處理驅逐出境案件時，也應依《公政公約施行法》落實「禁止遣返原則」；
4. 國家人權委員會除須提供立法院在研擬制定《難民法》所需的人權專業意見外，亦應針對現有涉及禁止遣返原則的個案進行系統性調查，並給予行政、司法機關（如移民署、法院）在處理相關案件時，應如何落實「禁止遣返原則」的建議。