今(6/18)天是聯合國設立「國際打擊仇恨言論日」3周年。時間回到2021年7月，當時為了透過打擊仇恨言論 以促進社會融合、和平與發展，聯合國大會宣布6月18日為「國際打擊仇恨言論日」(A/RES/75/309)。再往前到2019年聯合國《關於仇恨言論的戰略和行動計畫》，即表示仇恨言論是「基於個人或群體身分，意即其宗教、族裔、國籍、種族、膚色、血統、性別或其他身分因素，而攻擊或使用貶損、歧視性語言進行一切形式言論、書寫或行為的交流。」仇恨言論一方面根植於對異己的不容忍 (intolerance) 與仇視，另一方面也產生更多的不容忍與仇視，且在特定情況中造成羞辱和分裂。放任仇恨或煽動言論蔓延，後果可能致使溝通難以進行、加劇社會分裂和脆弱群體的不利處境，甚至衍生暴力或種族屠殺等危害人類罪 (crimes against humanity)。回顧歷史，不論二戰時納粹大屠殺、70年代紅色高棉大屠殺，乃至90年代盧安達大屠殺、前南斯拉夫種族清洗 (ethnic cleansing) 等慘劇，仇恨言論都標示後面大規模、系統性犯罪暴行的前兆。此外，社群平台的同溫層效應更加速仇恨言論導致的極化反應，是現在打擊仇恨言論不容忽視的挑戰。緣此，面對仇恨言論，我們必須及時採取行動以避免發生更劇烈的負面影響。

    國際法上對於構成煽動歧視、敵視與強暴的仇恨言論的管制，可見於《公民與政治權利國際公約》(ICCPR) 第20條第2項和《消除一切形式種族歧視國際公約》(ICERD) 第4條。此外，聯合國於2013年1月提出《拉巴特行動計劃》(A/HRC/22/17/Add.4)，明確將言論分為「構成刑事犯罪」、「不構成刑事但可能引起民事訴訟或行政制裁」和「不構成刑事、民事或行政制裁，但仍引起人們對共融、文明和尊重他人權利的關切」等三類，並同時衡諸仇恨言論管制和言論自由保障，建立以下這套由6部分組成的測試門檻，用以檢視特定言論是否達到須以刑法懲治的程度——

1️⃣ 脈絡 (context)：在檢視言論時，應將該言論置於發表和散播所處的社會和政治脈絡進行分析，因其可能直接影響歧視特定群體的煽動意圖或因果關係。

2️⃣ 發言者 (speaker)：包含其職務或社會地位，特別是以個人或組織的發言立場 (如總統和網路匿名個人發言間的份量即有差別)。

3️⃣ 意圖 (intent)：根據ICCPR第20條，言論須造成「鼓吹」和「煽動」才以法律禁止，意即發言者言論會觸發「客體 (被行為者個體和/或其代表群體)—主體 (身在某一脈絡下的發言者)—受眾 (公眾)」的三角動態關係時，才可能構成犯罪；反之，疏忽、魯莽言論或轉發、散佈並不足以構成犯罪。

4️⃣ 內容與形式(content and form)：言論的煽動與否為法院審議重點，須分析該言論內容的挑釁和針對程度，以及所採論點形式和風格、性質，或論點間的平衡。

5️⃣ 言行觸及範圍(extent of the speech act)：包含言行影響範圍、公開性質、規模和受眾人數等。考慮要素包含：言論是否公開；傳播手段；意見交流頻率、數量和範疇；受眾是否有辦法根據煽動言論採取相應行動；以及聲明或工作成果是在受限環境中流通或廣泛地向大眾傳播。

6️⃣ 煽動犯罪可能性，包含緊迫性 (likelihood, including imminence)：作為「初始犯罪」(inchoate crime)，煽動罪不以踐行煽動行為當作要件，但仍應確定針對被行為群體造成一定程度的傷害風險，也就是煽動言論致使實際行動的合理可能性，與兩者間的直接因果關係。

    拉巴特行動計畫還指出，除達到ICCPR第20條第2項外，第19條第3項限制也須注意，即依窮盡列舉目的 (尊重他人權利或名譽、保障國家安全、公共秩序、公共衛生或風化) 才能立法限制。此外，該計畫也建議推動相關立法時，將ICCPR第34號一般性意見 (2011年)、ICERD第15號一般性意見 (1993年) 納為指引；若台灣將來展開仇恨言論立法，也應該充分考慮、適用這些國際文件。針對各式制裁方面，拉巴特行動計畫強調刑事制裁須為最後手段，且經嚴格證明才能執行；民事救濟包含金錢與非金錢賠償，也包含針對媒體資訊的更正權 (right of correction) 和回覆權 (right of reply)。

    關於促進意識提升層面，拉巴特行動計畫認為國家人權機構應落實職權，包含社會對話和申訴受理，並應納入新指引、測試標準和良好實踐，以免實踐上恣意，也讓國家人權機構職權行使得以與國際標準一致。該計畫進一步認為政府權責機關應系統性蒐集仇恨言論，並有必要制定公共政策和監管框架，藉由傳統和新興媒體推廣對多元性和多樣化的認識，且應在普及、不歧視的情形下，讓任何人近用上開媒體通訊資源。政府不但必須打擊任何形式的負面刻板印象與歧視、促進跨文化理解、增強性別敏感度，也須就人權進行師資培訓，同時須訓練執法人員熟悉禁止仇恨相關議題。《關於仇恨言論的戰略和行動計畫》也呼應提到，除強調解決仇恨言論是一切公私部門的責任外，聯合國也應加強教育 (包含媒體識讀)、參與倡導、積極接觸和支持受害者 (包含訴諸司法與提供諮商)、監測並分析仇恨言論、培養工作人員技能、制定外部溝通指南 (以抵銷仇恨言論影響)，並在接觸新舊媒體時利用網路和社群媒體技術打擊仇恨言論，以促進多元包容。總之，透過偕同所有國家和組織，一方面運用各式資源打擊仇恨言論，另一方面接觸各方利害關係人及學習各式媒體技術，以加強意識提升。

    台灣雖然不是聯合國會員，仍已在2009年將兩公約國內法化；更早在1970年成為ICERD締約國，且在近年確認其國內法效力並在2024年辦理第一次ICERD國家報告國際審查會議。鑒於打擊仇恨言論的國際趨勢、ICCPR和ICERD明文規定，加上今 (2024) 年4月ICERD國際審查委員會結論與建議第17及18點次，重申先前ICCPR三次國際審查 (2013年、2017年、2022年)「頒佈法律，將鼓吹民族、種族或宗教仇恨罪納入《刑法》」的建議，要求台灣有效調查仇恨言論，檢討現行制度以確保授權當局行動，並精進受害者請求刪除仇恨言論程序，且對仇恨言論施以刑事制裁，因此台灣無從迴避相關立法及對群眾進行仇恨議題意識提升的義務。另外，上開ICERD結論與建議第89點次，也建議國家人權委員會在未來2年內專注於系統性問題、向行政與立法兩院提出建議與倡議、建立有效反歧視申訴機制，以及提高公眾對人權的認識。作為一個系統性問題，仇恨及歧視言論若要根除，國家人權委員會就前開任務執行，也將責無旁貸。

    此外，依據2022年行政院《國家人權行動計畫》，行政院應於今 (2024) 年底提交反歧視法或平等法草案予立法院審議。目前，行政院人權及轉型正義處已於5月在「公共政策網路參與平臺」公布反歧視法草案，蒐集各界意見，亦在同月完成辦理多場分區公聽會，持續開放徵集意見到7月；往後修法動向，仍值得民間持續關注與提供建設性意見。不論如何，台灣政府都應依具國內法效力的人權公約，以及前開人權文件，採取一切措施，以消弭歧視、杜絕仇恨。

延伸閱讀：

👉聯合國國際打擊仇恨言論日頁面：https://reurl.cc/70mqjN

👉拉巴特行動計畫(尚無中文版)：https://reurl.cc/0vReZx

👉2024 ICERD初次審查(人約盟頁面)：https://reurl.cc/1vqWb8

圖片來源：Canva