06 ❙ UNGPs 成績單：十年之後－奠基石還是絆腳石
🍇前情提要
在對三大支柱分別有了更深的理解 (03、04 篇)後，我們在上週的文章中看見UNGPs 框架於 2011 年風光通過時，國際社會的反應 ——它不僅成為聯合國條約機構發布一般性意見時良好的解釋媒介，更對此領域中其他重要的國際標準（如經合組織 MNE Guidelines) 造成影響。在國際、區域性組織的鼓勵下，包含台灣在內的各國政府更紛紛制定行動計畫，作出落實 UNGPs 原則的承諾。但，自 2011 年至今一轉眼已經過了 10 餘年。各大國際媒體的版面上仍不乏企業剝削勞工、環境污染等新聞，你我生活日常似乎也未見任何革命性的翻轉。那麼，UNGPs 到底達成了什麼？若是要打個分數，評分的標準是什麼、UNGPs 又能拿幾分呢？這些問題，就讓我們透過今天的文章一起好好想想吧！
自 UNGPs 於 2011 年風光通過以來，一轉眼已經到了2022 年。回顧過去十一年，UNGPs 是成功還是失敗呢？答案取決於我們如何界定「成功」，而這定義則進一步取決於我們對 UNGPs 目的的詮釋。UNGPs 在第一頁第三段寫道，其目的為「加強企業與人權方面標準及實踐，為受影響的個人及社群實現具體成果，從而推進社會永續全球化」。[1]
從「標準制定」的角度而言，縱使 UNGPs 不具法律效力，Ruggie 教授所採用的方法、法理基礎等也不乏質疑、批評，[2] 持平而論，它仍大幅度整合了國際上針對政府、企業雙方在人權領域應負的義務與責任之標準。[3] 在條約機構一般性意見的相輔相成下，UNGPs 對此領域後續發展確實有不可否認的重大貢獻。但就「為受影響個人實現具體成果」目標而言，它有效減少企業相關人權侵害、提升受影響者獲得有效救濟的能力可能就差強人意。[4] 如聯合國企業與人權工作小組在十年回顧報告中誠實所述，無論任一三大支柱，現實仍與UNGPs的想像有顯著的差距。[5] 國家行動計畫方面，無論數量或品質皆仍有許多進步空間。且，計畫的推出時常被視為終點而非起點，淪為「缺乏行動的行動計畫」。[6] 企業方面，縱使公開承諾遵守 UNGPs 原則、採用 HRDD 的企業數持續增長，政策與實際執行面間的隔閡猶存，且針對人權捍衛者的策略性訴訟數量不減反升。[7] 救濟方面，UNGPs 鮮少於區域或國家法院判決書中被提及。[8] 受害者看似有眾多救濟方式供選擇，實際上時常並未獲得任何救濟。[9]
話雖如此，Ruggie 在提出 UNGPs 時就已清楚表明，它的通過不代表企業與人權挑戰的終點，甚至不是最後一哩路的開始，而是跨出漫漫長路上的第一步。[10] 打從一開始，UNGPs 將自己定位為打底的基石，而不是完工前的最後一塊磚頭。當硬性法律規範因各種原因（利益分歧、政經局勢轉變等）短期內難產時，形塑、統合一個特定的行為標準，廣為散佈使其能深植成為軟性社會規範，就成為了改變人們行為重要的工具。[11]
過去十年內，UNGPs 或許確實無法促成實際面上大幅的進步，但它確實逐漸重塑社會各界對企業行為的期待，為企業與人權標準「硬化」(hardening) 成為法律規範鋪下重要的道路。因此，在認識國際上逐漸浮現的各種硬性法律規範的同時，我們也不應抹煞如 UNGPs 等軟性規範的貢獻。如諾貝爾經濟學獎得主 Amartya Sen 所言，雖然強制性法律有其扮演的重要角色，過度將人權侷限於法律框架中可能使我們錯失了許多其他推動普世人權不可獲缺的社會邏輯和過程。[12]
(未完待續…）
🌵下集預告：07 ❙ 後 UNGPs: HRDD 立法＋ UN 條約草案
－聯合國企業與人權工作小組，工商企業與人權指導原則：過去十年回顧（暫譯），2021（官方英文版）
－聯合國企業與人權工作小組，工商企業與人權指導原則：未來十年藍圖（暫譯），2021 （官方英文版）
－人約盟， 【發言稿】20221208 企業與人權國家行動計畫兩週年 ▮ 座談會
[1] UNGPs，第1頁。
[2] 有關 UNGPs 產出過程方法、法理基礎、企業責任範圍等方面所受批評，本專欄將於後半另文討論。
[3] 聯合國高專辦形容 UNGPs為「各國政府及企業於企業與人權領域之行為標準」(“…the global standard of practice that is now expected of all States and businesses with regard to business and human rights”.) 見 Office of the High Commissioner for Human Rights, The Corporate Responsibility to Respect Human Rights: An Interpretive Guide, HR/PUB/12/02 (2012), at 1, available at https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/publications/hr.puB.12.2_en.pdf.
[4] Deva, S., 2021. The UN guiding principles on business and human rights and its predecessors: progress at a snail’s pace?. In Cambridge companion to business and human rights law (pp. 145-172). Cambridge University Press，at 168。
[5] Human Rights Council, Guiding Principles on Business and Human Rights at 10: taking stock of the first decade, A/HRC/47/39 (22 April 2021)，Executive Summary，”The past decade also highlights that, fundamentally, the ‘governance gaps’ that created the need to develop the UNGPs still allow too many instances of business-related abuses across all sectors and regions.”
[6] 同上註，第43段。
[7] 同上註，第64-73段。
[8] 同上註，第97-99段。
[9] 同上註，第 107 段。
[10] Human Rights Council, Report to the UN Human Rights Council on ‘Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework’ (Report on Guiding Principles), UN Doc. A/HRC/17/31 (21 March 2011), para. 13：“Council endorsement of the Guiding Principles, by itself, will not bring business and human rights challenges to an end. But it will mark the end of the beginning: by establishing a common global platform for action, on which cumulative progress can be built, step-by-step, without foreclosing any other promising longer-term developments.“
[11] Ruggie, J.G., 2020. The social construction of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights. In Research handbook on human rights and business (pp. 63-86). Edward Elgar Publishing，at 77。
[12] 同上註，註58。
註：本專欄部份內容初稿原由人約盟倡議研究專員黃羣怡、執行長黃怡碧為「企業與人權手冊」」(暫定稱呼，手冊名稱待出版後確認) 出版所撰寫。為使與此議題相關討論能觸及更廣大的讀者群，人約盟經全數共同撰寫團體同意，摘錄手冊第一章進行必要編輯、改寫，作為本專欄第 1 至 9 篇刊載於官網，並將同時發布於粉絲專頁。