05 ❙ UNGPs 今生 (下) 三大支柱框架：國際迴響＆行動計畫
🥨前情提要
前篇文章中 ，我們認識了 UNGPs 框架第二、第三支柱的內涵。原來，所有企業皆被國際社會賦予尊重人權的責任，營運時必須盡職管理以避免造成、或涉入造成權利侵害的商業行為。當侵害發生時，需透過事前建制的內部申訴機制或外部的救濟管道，積極與權利受影響人協商、配合調查並提供有效救濟。而在確保受害者取得有效救濟方面，國家的司法單位、國家人權機構都扮演著重要的角色。看到這裡，你可能會想：這些不是都很直觀嗎？它真的能帶來什麼改變嗎？ 今天，就讓我們一起來看看 UNGPs 在風光通過後，國際社會是如何反應的吧！
國際迴響
UNGPs 於 2011 年提出後受到各方廣大的支持與迴響。首先，國際上有許多部標準及文件紛紛在 UNGPs 通過後，依其精神要旨進行更修。[1] 例如，專欄 02 篇中所介紹的 OECD MNE Guidelines 及 ILO 《三方宣言》，分別在2011、2017 年修訂，納入部分 UNGPs 原則。如該篇文章所述，OECD MNE Guidelines 下在各國設有 National Contact Point (NCP) 受理跨國企業在當地造成的侵害。這在 UNGPs 框架第三支柱 (救濟) 下，扮演著重要的角色。[2] 除此之外，UNGPs 也受到許多大型跨國公司及產業協會的青睞、[3] 部分金融產業也開始將 UNGPs 原則納入借貸、投資評估標準；[4] 它甚至影響了國際運動賽事 FIFA 及奧運的運作。[5] UNGPs 受到的廣泛歡迎及採用，為企業與人權領域中各方利害關係人提供了前所未有的通用語言，為後續進一步開展討論奠定重要的基石。
除了來自各國政府、產業界的支持，UNGPs 也在 2011 年提出後獲得聯合國內部其他人權單位的認同。[6] 2013 年，兒童權利委員會 (Committee on the Rights of the Child，以下簡稱 CRC) 發布第 16 號一般性意見，參照 UNGPs 精神、重申各國政府在《兒童權利公約》下對企業行為之於兒童權利影響負有的三重義務，並給予具體行動建議。[7] 經社文權利委員會 (Committee on Economic, Social and Cultural Rights，簡稱 CESCR）也於 2017 年發布第 24 號一般性意見，釐清國家在《經濟社會文化權利國際公約》下義務的同時，也強調國際社會對企業尊重經社權的期待。[8] 值得留意的是，上述條約機構對於締約國在條約下規範本國企業境外行為的義務 (extraterritorial obligations) 相較UNGPs ，有著更高的要求。CESCR 更進一步細緻說明跨國訴訟案件的困難，以及企業母國在此情況下，為保障受害者取得有效救濟的權利須盡的義務。[9] 從這兩份一般性意見，我們可以看到 UNGPs 框架確實對於協助各方理解各自在企業與人權領域中的義務與責任，有所助益，與一般性意見中針對特定條約的擴充說明，可說是相得益彰。
國家行動計畫
如上所述，UNGPs 之所以可貴在於它提供了各方開展合作的起始交會點。但如何將這套懸浮在國際平台上的框架真正落實，仍取決於各國政府的決心及努力，而區域性組織作為國際與國家中的橋樑，也扮演了重要的角色。當然，推行一項涉及多方利益的政策絕對不是件容易的事。因此，歐洲聯盟（European Union，以下簡稱歐盟）在歡迎 UNGPs 的同時，更進一步要求成員國制定國家行動計畫（National Action Plan）以逐步落實其原則。[10] 隨後，人權理事會、各條約機構也透過決議 [11]、一般性意見[12] 做出相同的呼籲。2016 年，聯合國企業與人權工作小組更發布《國家行動計畫指南》(Guidance on National Action Plans)，作為各國政府制定計畫時，程序流程及實質內容上之參考。截至 2022 年 9 月，全球已有 29 個國家制定企業與人權國家行動計畫，[13] 另有數十個國家正在進行中。[14]
由此可見，制定國家行動計畫不僅是全球趨勢，更是嫁接國際標準到在地實施過程中至關重要的一步。在包含人約盟在內民間組織積極拜訪遊說下，歐盟代表團自 2018 年第一屆人權諮商會議起，屢次鼓勵臺灣政府就企業與人權議題提出國家行動計畫。[15] 自2013 年第一次兩公約國際審查起，民間組織也透過平行報告做出相同的建議。[16] 在2017 年兩公約審查結論性意見中，審查委員也特別提醒，作為國家保護義務的一環，政府有責任確保企業無論在國內外都尊重人權。[17] 歷經公民團體、國際專家學者及歐盟代表團的不斷敦促鼓勵，臺灣政府終於在 2020 年 12 月10日世界人權日提出了《企業與人權國家行動計畫》。肯定政府邁出第一步的同時，民間組織也持續監督該行動計畫的施行。在 2022 年兩公約國際審查中，即以平行報告點出現行施行情況不足之處，[18] 並獲得審查委員會的認同，在結論性意見中建議政府透過具有法律效力的規範要求企業遵守國際人權標準，並設置 NCP 以真正落實 UNGPs 及國家行動計畫三大支柱 – 保護、尊重、救濟 – 的精神。[19]
(未完待續…）
🌹下集預告：06 ❙ UNGPs 成績單：十年之後 —— 奠基石還是絆腳石
[1] 融入UNGPs概念的另有如由國際標準化組織發布的 (International Organization for Standardization) 社會責任指南 ISO26000 。
[2] Ruggie, J.G., 2020. The social construction of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights. In Research handbook on human rights and business (pp. 63-86). Edward Elgar Publishing，at 80; Human Rights Council, Guiding Principles on Business and Human Rights at 10: taking stock of the first decade, A/HRC/47/39 (22 April 2021), para 96.
[3] IOE, ICC and BIAC, ‘Joint Views to the Human Rights Council on theThird report of the Special Representative of the UN Secretary-General on Business and Human Rights’(May 2008), at 3, available at https://iccwbo.org/publication/joint-statement-on-business-human-rights-to-the-united-nations-human-rights-council/.
[4] 前註2，Ruggie，頁81。
[5] 同上註，頁 82-83。
[6] 在聯合國體系下的人權機構可分成兩類：依聯合國憲章成立 (charter-based bodies)， 或依各人權條約成立 (treaty-based bodies) 專責處理與該條約有關的單位。而任命Ruggie的人權委員會 (Commission on Human Rights) 為前者的一員。
[7] Committee on the Rights of the Child, General comment No. 16 (2013) on State obligations regarding the impact of the business sector on children’s rights, CRC/C/GC/16 (17 April 2013).
[8] Committee on Economic, Social and Cultural, General comment No. 24 (2017) on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities, E/C.12/GC/24 (10 August 2017).
[9] 後者於原則2 指出現行國際法並不要求、但也未禁止國家規範本國企業在境外行為，而各國為保全名聲，應對企業表明政府對其不論海內外行為皆應尊重人權的期待；前者則認為締約國政府在現行國際人權法下即負有規範本國企業境外行為的責任。 見前註 7，第43段；前註 8，第26段。
[10] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A Renewed EU Strategy 2011–14 for Corporate Social Responsibility, COM/2011/0681 (2001), para 9, 12.
[11] Human Rights Council, Resolution 26/22 Human rights and transnational corporations and other business, A/HRC/RES/26/22 (15 July 2014), para 2, 4, 5.
[12] 見前註7，第77段；前註 8，第9、59段。
[13] 其中有 3 個國家 (喬治亞、南韓，及墨西哥) 以國家人權行動計劃下劃設專章方式處理。
[14] 詳見人權高專辦，企業與人權國家行動計畫官網Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, National action plans on business and human rights. [online] Available at: https://www.ohchr.org/en/special-procedures/wg-business/national-action-plans-business-and-human-rights. [Accessed 9 September 2022].
[15] 中華民國外交部, 2018. 臺灣與歐盟舉行「第一屆人權諮商會議」. [online] Available at: <https://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=95&sms=73&s=67624> [Accessed 12 September 2022].
[16] 人權公約施行監督聯盟，2013年，《經濟社會文化權利國際公約》平行報告，頁84-86。
[17] 國際審查委員會，2017年，兩公約國際審查結論性意見，第16段。見 https://covenantswatch.org.tw/wp-content/uploads/2018/12/2017-ICCPR-ICESCR-CORs_CH.pdf.
[18] 見人權公約施行監督聯盟， 2020年，兩公約國際審查平行報告，第118、119段。https://covenantswatch.org.tw/wp-content/uploads/2015/12/CW_2020-parellel-report-on-ICCPR-and-ICESCR_online_CH_REV.2.pdf.
[19] 國際審查委員會，2022年，兩公約國際審查結論性意見，第24、25段。見 兩公約第三次國際審查結論性意見與建議-中文版-翻譯初稿-0516修正 (covenantswatch.org.tw).
註：本專欄部份內容初稿原由人約盟倡議研究專員黃羣怡、執行長黃怡碧為「企業與人權手冊」」(暫定稱呼，手冊名稱待出版後確認) 出版所撰寫。為使與此議題相關討論能觸及更廣大的讀者群，人約盟經全數共同撰寫團體同意，摘錄手冊第一章進行必要編輯、改寫，作為本專欄第 1 至 9 篇刊載於官網，並將同時發布於粉絲專頁。