02 ❙ UNGPs 前世 (下) 聯合國內部-從《行為準則草案》到〖全球盟約〗
🦞前情提要
在上篇文章中，我們了解到原來當今「企業與人權」強調標準制定、要求企業為自身行為負責的思維模式，並不是從 UNGPs 通過的那一刻起才突然出現，而是從 1970 年代起，隨著全球化的崛起以及商業模式的轉變，逐漸受到國際各方重視。其中，OECD 率先於 1976 年通過 MNE Guidelines 並設立多邊跨國非司法救濟機制 National Contact Point，ILO 也在勞資政三方協商架構下於隔年提出《三方宣言》，為企業營運觸及的諸多領域訂定了行為準則。
認識了企業與人權發展初期國際兩項重要標準的生成，今天我們將回頭檢視此領域在聯合國內部的發展沿革。聯合國在企業與人權共有五次重大的倡議行動，其中兩度失敗、兩度成功 (?)、一仍在進行中。若以時序區分，可大略劃分為四階段：[1]
- 1974-92 : 《行為準則草案》 (Draft Code of Conduct)[2] — 失敗 ❎
- 1993 – 2004：
- 《全球盟約》(Global Compact) — 成功 🅾️ (?)
- 《跨國公司和其他工商企業在人權方面的責任準則草案》（以下簡稱《責任準則草案》） (Draft Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with regard to Human Rights) [3] — 失敗 ❎
- 2005 – 2011 ：三大支柱框架及UNGPs — 成功 🅾️ (?)
- 2014後：企業與人權條約草案 — 進行中 🚧
雖然每一階段聚焦的重點及採取的策略不同，這將近半載的努力始終圍繞著兩個問題：(1) 確保人們權利不受企業侵害的責任，究竟應該由誰承擔 (duty-bearer)，企業自身還是國家政府？（2) 規範企業行為的標準，應採自願性質鼓勵企業遵守，還是強制透過法律約束 (voluntary ↔︎ mandatory)? [4] 在思考各階段異同及衡量其成效時，不妨以上述兩個角度切入分析，試著給出自己的答案。接著，就讓我們一起認識階段一、二中的《行為準則草案》、《全球盟約》以及《責任準則草案》，到底是什麼吧！
1974-92 : 《行為準則草案》
在美籍跨國企業涉入智利政變疑雲的背景下，聯合國經濟社會理事會 (Economic and Social Council，簡稱 ECOSOC) 在 1973 年任命了一個名人小組 (Group of Eminent Persons，暫譯) 針對跨國企業對國際關係及經濟發展的影響進行研究。該小組建議，欲針對跨國企業制定規範，應循序漸進地從軟性的行為準則 (Code of Conduct) 逐步強化成具法律約束力的條約 (treaty)。且，應設置專責單位處理相關議題。[5] 於是，聯合國跨國企業委員會 (UN Commissions on Transnational Corporations) 誕生。1983年，旗下工作小組 (Working Group on the Code of Conduct) 提出了《行為準則草案》，並於 1990 年提出最終版。[6] 這份草案涉及的領域包括勞工權利（納入ILO 《三方宣言》）[7]、消費者保護、非財務揭露，以及環境保護等。[8] 對象上，與上篇介紹的 OCED MNE Guidelines 及 ILO 《三方宣言》相似，並不僅限於跨國企業，而是適用於所有企業的原則。[9]
但，歷經十餘年的協商，《行為準則草案》最後仍無疾而終。為什麼呢？首先，1970 年代，聯合國成員國的南北分歧 (North-south divide) 嚴重，已開發國家身為跨國企業母國 (home state)，強調其於境外投資地受國民待遇 (national treatment)的權利，並偏好以不具法律約束力的軟性規範鼓勵企業自願性承擔責任。反之，開發中國家作為地主國 (host state)，希望以強制性規範確保外來的企業尊重當地人民權利。[10] 在雙方來來回回協商、爭執中，全球社經情形產生劇變：全球化浪潮的興起、境外資金流向的轉變、新興政經勢力的崛起以及冷戰的結束等。簡而言之，“The Zeitgeist had changed”（時代精神/思潮已經不同了）。[11] 就這樣，該草案於 1993 年正式遭 ECOSOC 宣告放棄。[12]
從聯合國《行為準則草案》的難產，我們可以看見同時期 OECD 及 ILO 軟性規範的重要性。或者倒過來說，部分國家策略性選擇通過的軟性規範，可能降低了在聯合國通過《行為準則草案》的急迫性，間接促成其以失敗收場的結局。[13]
1993 – 2004：【全球盟約】及《責任準則草案》
第二階段的兩個重大行動反映出聯合國內部在企業與人權立場上的分歧—— 一派人馬吸取了《行為準則草案》失敗的教訓，開始轉而強調以體制外的軟性規範鼓勵企業尊重人權，【全球盟約】(Global Compact) 因此誕生；另一派人馬堅守由上而下的策略，認為唯有透過具法律拘束力的強制性規範，才能有效約束企業行為，於是衍生出了《責任準則草案》。
【全球盟約】的緣起其實是時任聯合國秘書長 Kofi Annan 在世界經濟論壇 (World Economic Forum) 的一場演講。談及市場經濟全球化為各國社會帶來的挑戰，Annan 向企業界表示，他們不需等到各國立法管制，企業自己就有規範自己行為的能力。[14] 該場演講受到的廣泛的迴響，促成了【全球盟約】的誕生。而計畫主持人之一，就是接著創造 UNGPs 的 John Ruggie 教授！Ruggie 表示，【全球盟約】是一個「以價值為基礎的交流、學習網絡」(“value-based engagement and learning network”)，用意是在完善、而非取代其他規範方法。[15] 它的運作模式如下：有意願參與的企業（或組織）由執行長或組織領導人寫一封信，公開承諾該公司 / 組織願意在其「活動範圍」(“sphere of activity”) 內遵守有關人權、勞動、環境等十項原則。自2003起，會員須呈報年度報告並公開於【全球盟約】官網上。雖然沒有實質審查，連續兩年缺交報告的會員將遭除名。[16] 【全球盟約】作為全球最大規模的企業永續行動，[17] 其「溫和的監督模式」(“modest accountability”) [18] 仍引來部分學者的批評 —— 認為它之所以備受歡迎，並不是因為實際上帶來了任何革命性的改變，而是因為此種「道德羅盤」(“moral compass”) [19] 讓企業能在不必受外界檢視的情況下，沾上聯合國的光。[20] 且此種名譽上的誘因故然能吸引大型跨國企業，對中小企業則未必。[21]
但，這些批評對【全球盟約】負責人來說，就像是批評導盲犬沒有盡到看門狗的義務，[22] 無視兩者存在目的、工作方法的截然不同。對 Ruggie 而言，硬性法治與軟性規範、學習鼓勵等手段是相輔相成的。當前者尚未成形，後者的角色更顯重要，而【全球盟約】自始至終扮演的是後者。
與【全球盟約】時間上相近，但手法上大相徑庭的，則是 2003 年由 David Weissbrodt 教授提出的《責任準則草案》(Draft Norms Draft norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights)。[23] 它要求跨國企業，以及其他有境外影響或涉及侵犯人身自由權的企業，[24] 除了遵守當地法規外，必須在其「活動及影響範圍」內 (“sphere of activity and influence”) 盡到尊重、保護、實現國際人權的義務，[25]且必須為自身行為造成的負面影響提供有效救濟。[26] 換句話說，該草案企圖將傳統上規範主權國家的國際人權法移植到企業身上。[27] 這樣的雄心也反映在條文用字上：草案作者不尋常地使用了「須」一字來指稱企業責任 (Transnational corporations and other business enterprises shall…)。[28] 不過，在唯一一次提及國家義務時使用「應」(States should…) 的用字選擇，遭部分學者指出有忽略國家保護義務之虞。 [29]
可想而知，該草案引起來自法律學界、各國政府及企業界的反彈。首先，學界對於企業（作為法人）在國際法下是否具主體性、可否受直接規範至今仍無定論；[30] 第二，即便企業能成為義務承擔人，該草案界定義務範圍的方式也受到質疑；[31] 第三，草案中國家角色的淡化可能成為部分國家閃避義務的藉口；第四，企業界強力反對，表示此種強硬措施將一竿子推翻所有業界透過如【全球盟約】等平台自願發起、參與的行動；最後，提出該草案的次委員會在聯合國內部行政體系中有越權之虞 。[32] 在上述爭議下，人權委員會 (Commission on Human Rights) [33] 於 2004 年「歡迎」該草案的同時，宣告其「不具法律基礎」(no legal standing)。[34] 套用一句 Ruggie 的話，「[人權委員會]感謝其苦勞，但非成果。」 (“it [the HRC] thanked the sub-commission for its ‘work’ but not the product.”) [35]
(未完待續…）
🌹下集預告：03 ❙ UNGPs 今生 (上) 三大支柱框架：國家保護義務
▮ 註釋
[1] Deva, S., 2021. The UN guiding principles on business and human rights and its predecessors: progress at a snail’s pace?. In Cambridge companion to business and human rights law (pp. 145-172). Cambridge University Press，at 145-146。
[2] UN Commission on Transnational Corporations, Draft UN Code of Conduct on Transnational Corporations, UN Docs E/1983/17/Rev.1 (1983).
[3] UN Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights, UN Doc E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2 (26 August 2003).
[4] 換句話說，規範是否應具法律約束力 (binding vs non-binding)？
[5] 前註1，頁149，註13; Curzi, L.C., 2020. General Principles for Business and Human Rights in International Law. BRILL, at 81 -82。
[6] UN Commission on Transnational Corporations, Draft UN Code of Conduct on Transnational Corporations (‘Chairman’s text’), UN Doc E/1990/94 (12 June 1990). 以下簡稱《行為準則草案》。
[7] 《行為準則草案》，第25段。
[8] 同上註，第37-44段。
[9] 同上註，第 4 段。
[10] 前註1，頁150。
[11] 前註5，Curzi, 頁85，註371 引用 Karl P Sauvant, The Negotiations of the United Nations Code of Conduct on Transnational Corporations: Experience and Lessons Learned, (2015) 16 Journal of World Investment & Trade 11–87, at 61.
[12] 前註1，頁151，註23。
[13] 同上註。
[14] Ruggie, J.G., 2020. The social construction of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights. In Research handbook on human rights and business (pp. 63-86). Edward Elgar Publishing, at 71-72。
[15] 同上註，頁72，註43。
[16] 有關年度報告繳交方式及政策，見https://www.unglobalcompact.org/participation/report/cop。
[17] 有趣的是，Ruggie 表示 【全球盟約】現在偏好使用「企業永續行動」自稱，而非原來的「企業責任行動」：前註14，頁73。
[18] 同上註，頁72。
[19] Kell, G., 2003. The Global Compact: origins, operations, progress, challenges. Journal of Corporate Citizenship, (11), pp.35-49, at 47.
[20] 前註1，頁155。
[21] Deva, S., 2006. Global Compact: A Critique of the UN’s public-private partnership for promoting corporate citizenship. Syracuse J. Int’l L. & Com., 34, p.107; 且，Ruggie 表示遭除名的企業中，中小企業佔比不成比例地高，前註3，頁72，註腳46。
[22] Dumalaon, J., 2015. Global Compact: a guide dog, not a watchdog | DW | 14.10.2015. [online] DW.COM. Available at: <https://www.dw.com/en/global-compact-a-guide-dog-not-a-watchdog/a-18781065> [Accessed 12 September 2022].
[23]人權委員會轄下的歧視防止及人權保護次委員會 (Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Human Rights) 於1993年設立了一五人工作小組處理跨國企業相關議題 (UN Working Group on the Working Methods and Activities of Transnational Corporations)，並於1999年委託其中的 Weissbrodt 教授起草一行為準則草案 (Code of Conduct)。次委員會最終於2003 年向人權委員會提出了 《責任準則草案》。見前註5，Curzi，頁85-86。
[24] 前註3，第22段。
[25] 同上註，第1段。
[26] 同上註，第18段。
[27] 前註14，頁70。
[28] 前註 3，第17段。
[29] 前註 5，Curzi，頁90-91。
[30] 同上註。
[31] 該草案以企業「活動及影響範圍」作為其責任範圍疆界。但「活動及影響範圍」一詞概念模糊、無明確法律定義，無法清楚劃分企業與國家各自義務。且，將兩者劃上等號的做法可能過度延伸了企業所應承擔的積極性義務（如：第12段要求企業為實現經社權作出貢獻）。見前註1，頁157；UN Commission on Human Rights, Interim Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, UN Doc E/CN.4/2006/97 (22 February 2006), para 66-67.
[32] 人權委員會從未授權次委員會起草任何行為準則草案。Commission on Human Rights, Responsibilities of transnational corporations and related business enterprises with regard to human rights, Decision 2004/116 (20 April 2004), para (c) : “Affirm that document E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2 has not been requested by the Commission and, as a draft proposal, has no legal standing, and that the Sub-Commission should not perform any monitoring function in this regard.”
[33] 人權委員會 (Commission on Human Rights) 為現聯合國人權理事會 (Human Rights Council) 的前身。特別注意非指聯合國人權事務委員會 (Human Rights Committee) ，後者為專責《公民權利和政治權利國際公約》的條約機構。
[34] 前註32。
[35] 前註15，頁71。
註：本專欄部份內容初稿原由人約盟倡議研究專員黃羣怡、執行長黃怡碧為「企業與人權手冊」」(暫定稱呼，手冊名稱待出版後確認) 出版所撰寫。為使與此議題相關討論能觸及更廣大的讀者群，人約盟經全數共同撰寫團體同意，摘錄手冊第一章進行必要編輯、改寫，作為本專欄第 1 至 9 篇刊載於官網，並將同時發布於粉絲專頁。