文/人權公約施行監督聯盟研究助理　黃子寧

十一月二十五日的人權星期三，人約盟有幸與公民憲政推動聯盟 (下稱憲動盟) ，共同邀請東吳政治系陳俊宏教授擔任主持人，台灣大學政治系教授/婦女新知基金會顧問黃長玲教授、台灣原住民族政策協會的理事長 Yapasyongu Akuyana (下文將稱 Yapas) ，以及人約盟召集人同時任職於陽明交通大學公衛所的黃嵩立教授擔任講者，一同從性別、原住民族等多元角度，討論與審視本次推動憲改議程下的國會及其選舉制度改革，同時也藉講者們在國會系統的行動經驗，述說在制度內外的運作及倡議經驗。 

如何選舉，怎樣國會？——從選舉制度論國會之多元代表性

黃長玲老師首先簡扼介紹選舉制度的基本樣態，例如台灣區域立委所採取之「單一選區」制度外，還有「複數選區」或「混合選區」的制度設計。其中，複數選區的變化尤其多樣，以最常見的比例代表制為例，許多歐洲國家採取「開放名單」，亦即當選民選擇支持的政黨票時，也能夠圈選屬意的候選人。相較於台灣單一選區兩票制中的不分區席次，則是由政黨事先提出「封閉名單」，選民只能圈選支持政黨的制度迥異。又若比較採取混合選區的區域和政黨席次分配，台、日、韓則都向單一選區制傾斜。若細究台灣國會選制，區域立委選舉採單一選區制、不分區立委所採之混合制向單一選區制傾斜，而單一選區設計多對大黨有利，致使台灣國會選舉常出現偏向大黨的席次紅利。而選舉制度的設計除了牽涉政黨的利弊，也同樣會影響多元代表性。

黃長玲老師以女性參政作為談論多元代表性的開端。女性參政權利不平等是全球共通現象，為弭平此一現象，選制採性別比例原則 (gender quotas) 作為積極平權措施已是當今趨勢。

主要可分為三種不同型態的措施：首先是我國政黨席次採取的「婦女保障名額」，即保障當選的席次必須保留一定比例予女性候選人。再者是「政黨內規」，約束政黨自身在提名時須達一定數額的女性；當採取比例代表制再加上此類黨內規範時，在具備取得一定席次實力之政黨中，也同時保證女性候選人取得席次。最後一種則是直接以「立法明定候選名單上的女性名額」，通常這樣的制度會使政黨前置設立內規進行提名，但也並非所有政黨都會遵守，尤其在沒有明確責罰機制的國家更為明顯。

多元代表性的另一個層面，則揆諸各國少數族群、宗教以及語言之面向，其在制度設計上更為多元。例如有些國家同樣採取「保留席次」或立法規範「提名比例」，也有採行「比例代表制」的國家，可能以「專屬名單」的方式，在政黨席次上羅列少數族群、宗教或語言者。而在台灣，則是針對原住民族劃定「特別選區」，同樣有一張只能圈選政黨的政黨票，另一張則是採用 SNTV 制來圈選原住民選區候選人。 (SNTV 制為選區內有多個應選名額，每人一票而候選人的票不可互相轉移的制度。)

衡諸我國國會關於多元代表的現實景況，儘管我國在不分區席次上規範當選女性不得低於 1/2，但整體國會席次實由分區、不分區與原民選區組成，綜觀女性保障僅占總席次的 15%；^註1若以現行國會組成來看，女性立法委員席次占比達 42%，可見現行法規的保障規範遠遠落後政治現實。另一方面，我國制度並未在比例代表制上，對原住民族設立婦女保障名額，在交織 (intersectionality) 作用下，原住民女性的參政權利更加受到忽略。若綜觀歷年原住民立委席次的性別數據，我國原住民女性當選席次或有緩慢推進，但當選者實際上多半是民進黨籍立委陳瑩以及無黨籍立委高金素梅。排除前述兩位較為特殊的個案席次，原住民女性的參政狀況不管是在原住民選區或是不分區之中，實比數據體現的更加危惴。 

黃長玲老師最後提出數點改革方向，首先是單一選區和不分區席次的比例平衡。當天秤向地方選舉傾斜時，容易帶來較重的席次紅利，造成席次與政黨得票上的失衡，同時也導致小黨空間遭受壓縮。此外，提升不分區席次的數量與比例，無論在提名考量、國會議員職務負擔等層面，皆可提升議事及法案品質。 

再者，是自並立制改為聯立制。這樣的改動可降低席次紅利，使大黨 (尤以執政黨) 不再壟斷國會，同時可提升小黨席次。但得以主導任一次修憲的執政黨，甚至最大在野黨通常不會願意採取如此自損利益的制度選擇，黃長玲老師也自嘲地預言幾乎不可能發生。但有趣的是，韓國在 2020 的國會大選中，採取部分聯立部分並立的特殊制度，或許是在我國國會改革的議程設定中，可資參考與探討的比較案例。 

建議三，提升原住民族總席次占比至 10%。許多選民對於代表性理解時常存在誤區，即社會上有近 50% 女人，因此給予 50% 席次保障有其數量上的正當性；而今天原住民族在台灣人口占比是 2.5%，在現行選制下原住民的保障席次  (6 席) 已達到 5%，是一個「超公平」的制度設計，但真是如此？黃長玲老師援引 Will Kymlicka 的看法加以解釋：當一個數量夠大的脆弱群體，就算不需要與實際數量相匹配的席位，仍可以展現其影響力 (例如女性)；倘若是占比極少的脆弱群體，便必須脫離描述性的概念——即人口占比與保障席次占比的對應，——唯有讓人口占比少之群體的席數比例拉高，才得以提升能見度和參與可能性。以我國實際狀況而言，當前原住民儘管有超乎人口比例的 6 席代表，但在國會中仍然沒辦法平均分配到八個委員會中，倘若透過席次提升，至少目標在各委員會都可以有原住民立委參與，以確保在各議題中皆有原住民族的聲音。 此外，老師認為不分區內必須設立原住民保障名額，同時也應在原住民選區內設立婦女保障名額，以免原住名女性在女性與原住民身分交織下遭到忽視。 

黃長玲老師最後也提出一些個人觀點。針對性別多元代表性，國際上目前的主流是所謂的同數原則，即男女比例可以達到各半；但老師說自己並不特別支持這樣的構想，她認為「50、50」的設計，最終都會變成保障男性。舉例而言，這個「50、50」的設計如體現在提名機制或政黨名單上，也就意味著男性永遠有著 50% 的可能，而女性便永遠在 50% 止步不前，而當男性無疑地仍掌握多數權力時，向 55%、60% 席次進行推動倡議的可能性即更低，亦越發難以弭平落差。從此案例中我們必須警覺的是，許多本欲作為脆弱群體保障「地板」的制度門檻，在實然時常反過來成了一種天花板，看似相當平等的措施，仍有可能變成未來的阻礙。

「原封」不動，修正無用——國會制度造成原住民族集體權之困境

Yapas 理事長首先肯認黃長玲老師對於比例提高後，隨之而來能見度提高以及公共政策改善的想法，他更進一步認為原住民族如今碰到另一面向的問題，在於集體權的失語及實踐的困難。 

自 1945 年以來，中華民國政府對於原住民族的政策導向，基本上貫徹了同化政策。儘管後續在陳水扁總統時代，提出新夥伴關係或是準國與國關係，乃至於通過原住民基本法等等，但這些修正最終都必須回答一個前提，即原住民族的集體權為何？又如何得以實踐？

要如何理解原住民族的自然主權？舉例而言，無論是亞泥案，或是仍在總統府前針對原住民族傳統領域所堅持進行抗議/抗爭行動的 Panai 等人，這些關乎原住民族土地權到底是什麼的叩問，無疑體現原住民族自然主權如何實踐這一命題，政府回應仍舊模糊不清。傳統領域的議題，被部分立委及行政權認為會對憲法的財產權造成侵害，進而認定諮詢權必須迴避私人財產。但原住民族土地權和民法上的土地權，幾乎是兩個完全不同的系統。也因此在過往推動修法和倡議時，選擇從原住民族基本權角度出發，進而討論如何加以實踐，又或是如何從此基礎出發，推行原住民族教育權、狩獵權等其他相應權利。 

然而在現行選舉制度下，原住民立委必須「直接地」向其選民負責，忙於族人陳情和易被「鑑別」的選舉服務工作，包括承襲過去同化政策保留下來之保留地增劃、加分政策或福利政策，而使有關於原住民族更根本的議題幾乎無法被討論——無論在選民之間抑或在國會殿堂。 Yapas 理事長也提到過去立法院在討論原住民族土地及海域法時，幾乎沒有人願意在委員會進行實質討論，而直到要二讀才被質疑是想要「動些手腳」，當時更有立委質疑這種關於土地的法案有何討論必要？這些因素的交錯，最後使法案不了了之。而正如前述，這部法欲討論的土地意義內涵，並非意圖進行土地分割或判斷民法意義上財產「權利」的歸屬，而是對原住民族固有土地領域與海域做出更完善的文化、集體「權利」保障。

制度運作所造成的現況，也讓原住民族運動和策略停留在三十年前的 「要自治」之上，但這個要自治的內涵到底是什麼？目前仍未獲得具體討論。 

回到原住民族選舉制度，無論是學者或立法者皆認知到當前「山原三席、平原三席」的問題。就立法者而言，最直接的即他們每次謝票就要謝一兩個月——此狀況肇因於現行以山地和平原作為區分，而選民遍布全國選區的模式設定；而對於學者而言，也認為原住民族立委的選制必須進行選區劃分，理由包含減少大族寡占之情況，像是阿美族與卡那卡那富族的人口差距便相當地大。因此，從十年多前開始，原住民族選制問題就已經有非常細緻與深入的討論。但不論設計成區域或具族群代表性的制度，Yapas 理事長認為，若還是按照現行結構運行，仍然匯導致相同結果。當選者依然以如何連任為主要考量，進而回到只關注選民最直接需求的迴圈中，而像前面跟集體權更有關聯的原住民族土地、教育以及狩獵等權利，在此情此景下又該如何落實？似乎較難看見改變的曙光。 

也因此，在這次修憲倡議中，除了「更高能見度」的占比外，Yapas 理事長更認為原住民族立委應有一定比例的不分區立委席次保障，而如此提議的緣由， 乃希望藉由現行選舉結構中，找尋與選出一群具專業與相關背景的原住民族立法者，讓他們得以從規範性層次思考台灣與原住民族間的關係。Yapas理事長進一步表示，立法院除八個特種委員會外，可參考行政體系組織原住民族事務委員會。否則若只是更改部分遊戲規則，雖的確可提高原住民族議題被看到的機會，但並未實質解決核心問題。因此透過更多機制的加入，也許更有機會使長期被擱置之原住民族自然主權議題獲得正視與討論。 

「在族群之間有的僅是差異而非高低！」Yapas 理事長最後以文化政治切入點作結，期許最終透過互相承認的方式，加以思考憲政與族群文化的課題，同時盼望台灣無論是宏觀的憲政結構，或是微觀互動層面，都可透過更加政治平等的方式運行。

「規範之下，運行之上」——不可忽視慣行、組織以及運作的狀況

黃嵩立老師則從參與憲動盟及民進黨修憲小組兩個角度，討論國會改革命題。同時，人約盟過去和立法委員辦公室法案往來的切磋討論，也同時作為經驗供思考與討論。

肇因於當前極高的修憲門檻，不論公民社會提出什麼意見，在此門檻之前都難獲得充分討論。因此，憲動盟策略是先聚焦四個議題，希望把握此次修憲契機；也回應 2014、2015 年所提出之兩階段修憲方針。四個主要修憲議題，包含降低修憲門檻、選舉權和被選舉權年齡調降、在憲法內補充人權條款，以及本次人權星期三的主題國會改革。而上述四個議題中，唯一沒獲得民進黨憲改小組正面回應的即是國會改革的議題。 

在國會選制改革上，憲動盟細緻地提出五項主張。首先是立法委員應該以全國人口十萬到十五萬一席進行設置，依此模式計算，我國國會議員數量應增加到 150-230 席。其次，改採聯立制進行席次分配。再次，將獲得不分區席次的門檻降到 3.5%；憲動盟曾討論往更低門檻調整的可能性，但受到學者如黃長玲老師提醒，門檻太低也未必是好事，例如反同團體可以立刻組成政黨，並在較低門檻中獲得至少一席席次，因此最終選擇 3.5% 作為折衝門檻。第四是前述論及的原住民族 10% 席次保障，以及立法院應該增設原住民族委員會，有涉原住民族之事項應該經該委員會審議通過。 

除了憲改主張的內容，黃嵩立老師也在講座上分享參與民進黨修憲小組的經驗。諸如在會議上提出憲動盟改革建議時，並立制改聯立制之改革方向受到高度質疑。同時，原住民族 10% 的保留席次主張也被認為不利於自身政黨競選，而幾乎沒有被列入考慮，或以時間不足為由而遭擱置。 在第二次修憲小組會議後，黃嵩立老師也提出將未具充裕時間討論、但曾在會議中被提出的國會選制改革藍圖列入往後修憲議程，並同步公告予公民社會所知。雖前項建議獲得口頭允諾，但在後續會議上仍付之闕如，甚至反過來對與會公民團體的代表性提出質疑。這樣的經驗讓黃嵩立老師認為，討論憲法層次的規範如何設計的確非常重要， 但國會改革同時也需要觀諸於其慣行及相關組織、法規的運作。 

例如，當前立法院八個委員會的分類方法是否已是最佳狀態，實有所疑義。又如 Yapas 理事長所言，是否有機會設立原住民族相關委員會？若此類委員會得以設立，和其他委員會之間的關係又是如何？ 無論是新設或是舊有委員會之間的關係都該有更多的描述。立法院議事規定中，黨團參與的部分也是如此。許多議案在委員會之後遭凍結，繼而進到黨團協商流程，因為委員間的共識多是盡量別動用投票，而在此發生兩個問題：第一即使是小政黨，在協商程序都跟大政黨一樣得以進行最終簽署，此時若有不願意協商的小黨，則可能造成議事延宕。第二問題是，議事進行是公開的，而黨團協商則非，這部分需要進一步規範。 

接下來的問題則是立法委員和議事案之間的關係。立法院要處理的法案遠比想像的更多，因此立法委員應盡可能信賴與使用具有研究法案能力者的意見，但實務上研究人員或法制局所提出的相關報告，常常無法得到太多重視。又例如德國或英國碰到爭議案例時，國會議員、公民團體、及專家學者會一同組成工作委員會進行討論，例如是否開放基改食物等議題；而雖然我國立法院常開公聽會，但往往召開之後便無疾而終。

另一方面，民進黨提出的其他修憲方向，如廢除考監兩院，又和上述國會改革有甚麼關係？當考監兩院廢除後，其原有職權如何重新配置，是否影響國會職權與運作？

當監察院廢除，其廣泛而言的三個職能如何重新配置，是重要討論標的。首先是審計，民進黨目前版本是在立法院成立審計小組，基本上是把審計部搬到立法院，並於其上設立審計委員會。其次是原監察委員的彈劾糾舉權，也打算搬進國會，規劃上有兩種不同方案，其一是讓國會議員直接擁有現行監察委員彈劾糾舉的權力，而這種方式甚至許多委員都認為不妥適；另外一個處理方式，是在國會設立監察使辦公室，平行搬移現行監察院調查官，再指定監察使負責監督工作，而不由立法委員負責這部分職權。亦有意見認為，憲改既然打算廢除監察院，就應該直接連根拔除監察權，避免留有過去制度之遺緒。 

監察院廢除後第三個職能的重新分配，即是國家人權委員會。民進黨修憲小組認為可把國家人權委員會配置在立法院底下，而黃嵩立老師則認為，國家人權委員會應獨立於三權之外；但民進黨主張本次修憲的正當性，來自於五權減少成三權，倘若在三權之外設立憲法明定的人權機構，那為何考監機構沒有留存空間？因此民進黨重申，三權只能是完整的 3.0，必須嘗試將各種機構放置於三權底下。黃嵩立老師亦補充，從比較研究來看，的確有將國家人權委員會與監察使並立設於國會之下的方式，因此也難謂非選擇之一。然而在民進黨中執會後，目前情勢急轉彎，反而可能將人權委員會設置於總統府下。 

出自於對於人權事務的重視，黃嵩立老師認為立法院無論在立法前後，都應具備立法評估的能力。即該法施行後對於人權或對各個族群會造成什麼影響？有沒有可能造成人權侵害？國會本應具備這種能力。實務上為何不備或不彰，則受限於前面曾敘述的，立法委員和研究人員/機構間彼此協力的方式。

最後，人約盟也曾跟立法院建言，必須增設人權委員會，此委員會應於其他委員會之上，工作方向是必須跨領域審視法案中的人權議題。儘管該委員會沒有否決權，但可以透過送還原委員會使其法案獲得重新思考審議。雖該等建言在過去被視作毫無意義，但黃嵩立老師仍認為，國會除選制問題外，其運作方式和委員們能否將人權考量納入議事與決策程序，也是相當重要的一環。 

本場講座的三位講者，除了自學理面向對國會改革進行相關剖析，但一樣重要的是其作為學者、倡議者在參與憲政工程時的所察所知。無論是自脆弱族群的多元代表來看，或是從國會本身應該具有的核心職能而言，本次講座內容都值得反覆玩味，特別是規範設計和機能運作兩個層面的互動與折衝，更是關注憲改議題者需要審慎查知的重要內容。

註1：當前不分區名單共有 34 席，在立法院總席次占比約為 30% (34/113)，而當前婦女保障名額也僅適用於不分區，計算得出 15% 這個數字。

延伸閱讀：憲動盟四項修憲條文草案：https://reurl.cc/5G2WE7