【課程側記】人權公約進階課｜CRPD 合理調整
受台灣疫情爆發影響，【人權公約進階課｜CRPD 合理調整】延期且轉為線上課程於上週六（10/23）舉辦。感謝所有參加學員週六下午，與我們一起在線上學習《身心障礙者權利公約》（The Convention on the Rights of Persons with Disabilities，下稱 CRPD）在台灣作為法律的施行依據、正確理解公約內涵之參考文件、以及 CRPD 作為具國內法效力之公約在倡議實務上的優缺點。在課程下半場，則爬梳 #合理調整 與其他落實平等不歧視之措施的差異之處，亦進一步剖析它的權利/義務概念。
課程以《身心障礙者權利公約施行法》（下稱 CRPD 施行法）揭開序幕，闡明為維護障礙者權益，且保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等方面的機會，CRPD 所揭示之人權規定，具有台灣國內法律效力。而若希望正確理解 CRPD 的內涵及其作為法律所適用的範圍，至少應參考聯合國權利委員會之一般性意見 (general comments) 與準則/指引 (guidelines, guiding principles)、各國公約審查之結論性意見、以及個人申訴之決定 (jurisprudence) 等。透過這些資料的詮釋/說明與個案適用之援引/解釋，可對公約條文之內涵有進一步的認識，包含確認哪些權利是必須馬上實現、哪些則可在一定時效內逐步實現。
當國際公約透過施行法獲得國內法效力時，則可能發生國內現行法規及行政措施與公約不符之處；此時，則涉及法規優先適用的確認。CRPD 施行法第十條規定，各級政府機關應檢視國內法規與行政措施，若有不符合公約處，應定期修訂、廢止或改善；而在使其符合 CRPD 之前，應 #優先適用公約之規定 。依此條文看似對障礙者權利之保障有極大幫助，但實務運作仍有許多困境。例如現行國內法規，可能因名詞使用或定義不同，造成適用範圍與公約有不同之結果；又或者，可能現行法規與公約所保障的範圍不一致。在這些情境下，一味地要求直接適用公約，對障礙者權利之保障是否最合宜，是我們透過公約進行倡權時必須面對的課題。
在中場休息前，人約盟執行長怡碧重申 CRPD 的人權模式是基於社會模式。社會模式認為，障礙的發生源自於社會環境無法包容個人差異；因此需要改變的課題並非個人功能損傷，而是盡可能去除社會環境、態度或法規所造成的阻礙。在此立基點上，CRPD 談論之權利主體涉及的人口數，將遠遠超過現行台灣法規所認定之障礙者人口數。
下半場，怡碧依據 CRPD 第六號一般性意見進行合理調整之剖析。
首先，為促成 CRPD 提倡之融合式平等，政府需重視四個面向的工作；其中的「調整面向」 (accommodating dimension) ，要求國家政策與作法需預留調整空間，以涵納適應多元差異。此面向也是銜接 #合理調整 的重點面向。
在進入合理調整之定義剖析前，怡碧再次強調合理調整與其他實現平等之具體措施（如積極平權措施，又稱優惠性差別待遇）是不同的。以積極平權措施為例，該類措施本質上是為了扭轉特定群體在歷史上系統性被排除於行使權利之情況，而採取對該群體較優惠之差別待遇。合理調整是完全不同概念，它並非義務承擔者所施加之恩惠或特別照顧；反之，請求合理調整是 CRPD 保障之基本權利與自由，若拒絕提供請求合理調整之權利，依 CRPD 則構成基於身心障礙之歧視。
另一方面，合理調整不是群體性、系統性且事前 (ex ante) 建置的作法，而是一種強調根據「個體需求」所進行之從現在開始 (ex nunc) 的調整義務；就此，也劃分出合理調整與無障礙/可及性 (accessibility) 的差異。再者，合理調整也不是司法程序脈絡中的「程序調整」(procedural accommodations)，因合理調整受不成比例概念限制，而程序調整則否。
透過闡明合理調整不是前述措施後，接著正面剖析合理調整的兩大部分。第一部分討論的是合理調整請求之「合理性」，其判斷標準為「所提出之調整，與障礙者所遭受困難之解方是否相關、適當且有效」；反面來說，合理調整的不合理性，乃指該調整內容無法適當、有效解決障礙者的困難，或甚至與解決障礙者困難的關聯性過低。第二部分則是考量「義務承擔方的可負擔性」，明確指出提供調整與否受「是否造成過度或不當負擔」(disproportionate or undue burden) 之原則限制（此原則即是前謂不成比例概念），且說明義務承擔方實施合理調整的關鍵要素內容。
在課程中，怡碧也透過實際個案與國內外做法，分享、討論合理調整在實務場域之操作與落實方向，包括國際勞工組織的指引手冊即為一本相當明確的參考資料 (ILO, Promoting diversity and inclusion through workplace adjustments: A practical guide)。雖因時間限制，未能在課程中更細緻討論合理調整的處理程序，但明確可知合理調整必須寫入各領域在實務工作中經常援引之法規內，才可能造成效果、產生改變。
這天的課程，結束在針砭政府對合理調整入法工作的監督反省。該入法工作，源於國際專家建議政府，應優先處理合理調整與不提供合理調整即為歧視的相關法規與做法。
究竟國際專家在什麼情境對政府提出此工作建議？民間團體監督政府又以何為本？這些問題將在下個月的【線上課程｜2022 人權公約國際審查前哨站】課程中，與大家剖析台灣獨有之人權公約國際審查，及民間團體在其中的角色定位與工作方法。課程名額有限，有興趣的朋友請盡速報名！
延伸閱讀：