時間：2021.08.09（一） 早上 10:00
地點：左轉有書（台北市中正區鎮江街 3-1 號）

黃嵩立｜人權公約施行監督聯盟召集人

過去在倡議設置國家人權委員會的時候，聽到監察院的說法，認為監察院就已經在處理很多人權議題，監察院就是人權院，根本不必在設立人權委員會。另一個說法是，人權委員就是具有人權意識／素養的監察委員，所以聽起來比較高明。這是一種誤解，但我覺得這個誤解在過去一年來並未澄清。監察委員本來就應該具備人權專長，甚至，好幾個人權公約已經具有國內法律地位，監察委員本來就該將國際人權法視為國內法律的一環，所以人權公約也不是人權委員的專利。那麼，國家人權委員會的獨特之處在哪裡？

一、 國家人權委員會的定位與監察院不同

1. NHRC與監察院使命不同

i. 台灣是法治國家，在我國依法行政、依法審判已是常態。因此台灣的立法、行政、司法，就其職責而言，原本就有保障人權的義務。這是台灣人能夠自由、自主，安居樂業的原因。當然，在我國仍然有些人的基本權利沒有受到保障，我們簡單區分兩種情況：

ii. 情況一，因為公務人員或公務機關的違法失職，而造成人民權利損害。這種情形自然應該受到調查，並得到救濟。這是監察委員的使命。

iii. 情況二，沒有任何人違法失職，但是仍然有些人的權利被侵害，或沒有得到足夠的保障。可能的原因，是法律訂定得不夠完善、或者政府的政策或制度有所缺失。去檢討法律和政策這個層次的問題，是國家人權委員會的使命。

2. 職權不同

i. 監察委員要處理的是可能違法失職的人，監察調查之結果為追究個人責任，彈劾後送懲戒機關審理，結果最重可剝奪其服公職之權利，監委的調查性質上接近於行政調查。

ii. 人權委員的調查（我們主張使用「詢查」(inquiry) 一詞，以資區別）不以某人的違法失職為前提，他們的調查結果，也不是為了用在對人的彈劾或對行政機關的糾正。他們要做的事實發現可以公開進行，類似於立法委員和行政機關的公聽會，並且輔以書面資料徵集、文獻收集、訪談、焦點座談、問卷調查等。這些發現，再加上國內法律/政策與國際人權法的比較分析，讓人權委員有足夠的證據和理由，向立法院提出修法建議，或者向行政機關提出政策建議。

iii. 人權委員會的職權應該要涵蓋私人機構。無論是為了消除歧視、防止酷刑、或者督促企業落實其人權責任，NHRC的工作範疇都必須涵蓋私人機構。

iv. 因此，NHRC的職權不應直接適用監察法有關彈劾、糾舉、糾正、調查的相關規定。

3. 因為使命與職權不同，NHRC的工作目標、工作方式、調查發現有何法律效果、與公務機關和民間團體的關係等諸多面向，在人權委員與監察委員之間，應該要有許多差異。理論上，NHRC沒有直接給予懲戒的權力，在收集資料的時候，也不需要如同監察委員般的強度。但過去一年來人權委員會運作的實際情況是，人權委員更常以監委身份參與調查、與監委聯名調查、對外經常以監察委員身份主持或出席活動。

二、 人權委員與監察委員應明確分工

1. 台灣的監察院獨步全球，不但列名五院之一，為憲法機關，而且監察委員的人數也遠超過其他國家。我們監察委員的人數夠多了，人權委員大可不必再強調要扮演這個角色。

2. 人權委員依照《國家人權委員會組織法》第二條第一項第一款字面上的意涵，就是要協助個案，但花太多時間處理個案，就會忽略了其他職權，尤其是巴黎原則更重視的其他職權：以系統性的方式研究人權問題在法律和制度上的缺漏，並且向立法及行政機關提出修正建議。

3. 除了兩個工作方向互相排擠NHRC的資源之外，第二個問題是，人權委員一直採取個案調查的方式，將會限制了他們建立新的工作模式的機會，也就讓他們無法就制度性問題進行深入的質疑和系統性調查，理解目前的法律與制度如何讓人權無法得到充分保障，也無從提出整體、全面、擲地有聲的建議。

4. 更基本的問題是，監察委員的職權，也就是調查、彈劾、糾正等權力，妨礙了人權委員的職權行使。假設人權委員擁有兩種身份，則對行政機關和公務人員而言，他們不知道今天來蒐集證據的，究竟是監察委員或是人權委員？調查結果的效力究竟是否包括彈劾、糾正？若是對行政機關的建議？對受調查者會不會造成法律上的不利益？若NHRC建議在先，若行政機關不聽從建議，NHRC再祭出彈劾糾舉的武器，行政機關要如何應對？這種運作難保不會演變成對行政權的干預，因而造成憲政權力分立上的疑慮。監察權應以違法失職的防免為原則，不應該有行政指導的功能。人權委員也是一樣，只能建議，不能指導；若多了彈劾等權力，不但無法讓職權更有效發揮，反而造成疑慮和誤解。

5. 人權委員會除了保障人權之外，還有促進人權的職權。促進人權不只是靠人權教育。系統性地研究人權問題，發掘社會問題的根源，指出政府給付不足之處，點出各種形式歧視的樣貌，描繪出自由與平等的真諦，幫助社會看見人權問題、理解人權爭點、進而採取行動提升人權。國家詢查 (national inquiry) 、社區參與、讓當事人發聲… 都是值得發展的新工作模式。

三、 人權委員會就其使命、職權向各界說明，並發展新的工作模式

1. 國家人權委員會成立一年多，無論對社會各界、對政府行政機關、對立法院、甚至對監察院，都未曾清楚定位和說明這個機關的定位。他是什麼性質、要達成什麼目的、有什麼職權、如何進行工作？

2. 這種不清楚的狀態，使得人權委員會和行政、立法、司法三權之間的關係既曖昧又緊張，和監察院之間的關係也渾沌不明。定位不清楚，《職權行使法》也無從訂定。3. 我們建議NHRC儘快釐清其使命與職權，向政府機關及社會各界詳細說明。同時，發展與其使命與職權相稱的工作方法。