今天 (2020/12/18) 是聯合國通過《禁止酷刑公約任擇議定書》（Optional Protocol to the Convention Against Torture，下稱 OPCAT）的 18 週年。其實，將禁止酷刑公約（The United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment，下稱 CAT）及 OPCAT 國內法化一事，台灣民間團體倡議已久。而在本月初，似乎終於往前邁進了一步：行政院於 12 月 10 日宣布，通過《聯合國禁止酷刑公約及其任擇議定書施行法草案》，將送立法院審議。

然而法律上的通過與真正的落實仍有一段距離。藉著這個日子，人約盟提出對此議題之深切冀盼與具體建議，期待台灣能儘早建立整全、有效而獨立的人權機制，以實現普世人權。

OPCAT 對台灣的重要性，在於台灣需依其規定，設置國家酷刑防範機制（National Preventive Mechanism，下稱 NPM）。根據行政院公告，上述草案將設置NPM之任務委由國家人權委員會負責。

NPM 是專門為了預防酷刑而設計的機制，它必須能獨立運作，定期訪視人身自由受限制的各種處所。公立機構當然在訪視之列，但受委託行使公權力之私人機構，或原本就應受政府管制審查之機構，亦屬訪視範圍。因此，不僅是所有的監所、收容機關，還包括許多精神機構在內，訪視對象應有數百個。訪視之目的，不在對該機關、機構之管理人員提出懲戒，而在找出設備、制度、或管理上之缺失，督促負責人改善，而預防酷刑及其他殘忍、不人道或有辱人格待遇之發生。

台灣目前對於 NPM 之設置方式仍然缺乏深入討論。設置 NPM 的主要依據是 OPCAT，其第 18 條規定，締約國應該要成立一個具有獨立性的NPM，必須要有足夠的能力跟專業知識，而且國家必須提供足夠的資源。而 OPCAT 第 17 條說，NPM可以是「一個」或者是「多個」機關的形式。亦即，可以成立一個獨立具有完整功能與資源的 NPM，或者把 NPM 的工作交付給多個組織，共同執行 NPM 的工作。

依照目前規劃，將國家人權委員會負責執行 NPM 的訪視工作，然而國家人權委員會原本就面臨資源不足之情況，若再加上 NPM 的工作，恐怕難以負荷。因此，若採取本方案，政府必須為 NPM 提供足夠的人力與行政資源。特別說明之處，並非國家人權委員會整個就等同於 NPM，而是國家人權委員會必須成立一個特定的部門作為 NPM。OPCAT 雖未強調 NPM 必須要有立法基礎，但是禁止酷刑公約次委員會已經多次表明，應該有法律依據；所以我們應該要有NPM組織法和職權行使法。

另一個方案可以參考紐西蘭。紐西蘭也是由其國家人權委員會擔任 NPM 之負責關，但他們採取「多機關」的運作方式——國家人權委員會是主責機關，但只負責協調。其他訪查工作則交給四個機關去做，包括監察使、警察督察局、兒童權利委員、以及軍隊裡的督察使，依據各單位組織之特性去督察所屬之場所。若採此方案，最大的挑戰則是：如何維持各個訪視機關的獨立性。獨立性會成為挑戰，例如若警政署的督察使被指定為NPM之一，他原本就受警政署長指揮，所以比較不容易維持獨立性。同時，若是既有機關，該機關必然要執行原先的任務，其資源分配已有固定用途，因此缺乏獨立的資源以進行訪視工作。這樣的狀況下，這個機關很可能缺乏行政上的獨立性。另一個考慮是，如果是多個機關，可能比較不會受到國會的重視。根據 OPCAT 第 19 條，NPM 應該參照聯合國之相關規範，向有關機關提出建議，以期改善被剝奪自由者之待遇及條件。因此國會是否重視 NPM 之訪視報告，是 NPM 是否能成功的一個要素。但是，這並不是無法克服的困難。例如，荷蘭的 NPM 交由其法務部的「安全與法務督察局」負責，似乎不是一個獨立機關，但它仍能定期公佈報告，跟公民社會保持公開的合作關係，並爭取國會公開討論其建議。

因此，人約盟建議，國家人權委員會（以及監察院）應立即啟動方案，研究 NPM 之設計和運作模式，並且仔細思考監察院的角色。若欲參考紐西蘭之作法，則在監察院中設置一個 NPM，而由國家人權委員會負責協調，是一個可能的方式。按照 OPCAT，政府應於法律通過後一年內設置 NPM；事不宜遲，立法院、國家人權委員會和監察院應盡早開始溝通、協調，並多詢問公民社會和國際專家的意見。