【發言稿】「立法院行使監察院院長及監察委員同意權全院委員會公聽會」
國家人權委員會如何提升人權
黃怡碧/人權公約施行監督聯盟執行長
- #人權公約施行監督聯盟 是由人權團體組成的民間聯盟與合作平台，自 2009 年 12 月 10 日成立以來，承接 1998 年國家人權委員會民間推動聯盟的工作。在錯失 2015 年曇花一現憲政時刻的現實困境下，推動將國家人權委員會設置在監察院，人約盟的立法倡議扮演很重要的角色。現在唯一的期待，希望這不是錯誤的決定。在這裡有一個重要的提醒，就是關於要不要 #廢考監，我們尊重立法院最後的決定，但無論監察院存廢與否，我們強烈敦促立法院，在未來的修憲工程中，應該使國家人權委員會成為 #獨立憲政機關。特別是，在政府內國法化多個 #聯合國核心人權公約、並辦理 #國際審查 以來，設置一個符合聯合國大會於 1993 年通過之「#巴黎原則」的國家人權機構，是所有五個核心人權公約審查 #結論性意見 的共同、也可說是最重要的建議，也是我們在人權法上責無旁貸的義務。
- 人約盟今天的發言，不會針對個別監察委員被提名人適任與否，而是基於長期推動國家人權委員會的經驗，以及對巴黎原則的了解，要提出我們對國家人權委員會的期許。至於個別被提名人是否適任，就由有權行使同意權之立法委員們在聆聽我們的期許後，判斷個別委員的能力與見識，以及這樣的委員組成是否能回應公民社會的期待。
- 監察院本來就具有調查人權侵害個案的人權保障功能，但《#監察院國家人權委員會組織法》進一步賦予過往所沒有的人權促進 promotion 的功能，且設置7位專任委員、並由院長擔任主委，公民社會與立法者期待的是國家人權委員必須要有新的工作方式：包括與國會的互動向人民負責；一方面職司監督，但也必須與行政部門良性互動以促進人權進展。國家人權委員會委員本來就是監察委員，當然有義務與權力調查公務人員的違法失職，但如果未來國家人權委員仍僅因襲過往著重個案調查，只想著彈劾、糾正、糾舉，而未能跟上國際人權思潮與新時代系統性的工作方式，那麼就辜負了民間團體20年的努力與折衷妥協。
- 以下我們嘗試舉出國家人權委員會的未來要務：
(1) 職權行使法應儘速立法：在此，我們也要提醒立法委員：國家人權委員會的立法工作只完成一半；攸關國家人權委員會如何行使職權的 #作用法 尚未完成立法。我們在此請求，務必在下一會期儘速完成《#監察院國家人權委員會職權行使法》之立法，讓國家人權委員會之職務執行有法可循。目前全世界有半數以上國家設有國家人權機構 NHRIs。國家人權機構與其他涉及權利保障組織最不同的是，國際人權機構有一套國際標準加以規範，這一套標準就是所謂的巴黎原則。我們認為目前的大多數被提名人並未充分理解巴黎原則、也不了解其他國家人權機構的工作方式與內容，像是澳洲國家人權委員會擲地有聲的《失竊的一代》調查報告，就促成了澳洲政府承認錯誤，正式向原住民族道歉。
我們建議國家人權委員不應閉門造車，應立基於台灣獨有的憲政體制，深入了解巴黎原則及其 #第一號一般性觀察 (general observation)，儘速提出《監察院國家人權委員會職權行使法》草案，以及各項與履行人權促進與保障職權相關的子法規。特別是國家人權委員與非國家人權委員之監察委員如何分工合作、國家人權委員會與監察院之關係，以及國家人權委員會與司法部門、行政部門、立法部門之互動，都需要進一步釐清與規範。
以與立法部門間的互動為例，根據巴黎原則以及 Belgrade Principles，國家人權機構應定期向國會提出報告，但過往監察院因為沒有相關法律規範，因此並沒有這樣的作法。
在與司法部門的互動，亞太地區許多像監察院一樣具備 #調查權 或 #凖司法權 的國家人權委員會具備 #法庭之友、甚至 #訴訟參加 或 發動者的角色，未來國家人權委員會是否也應該在重大的人權侵害的訴訟程序中有一定角色？
(2) 以委員會方式運作的獨立機關：國家人權委員會雖設置於監察院，但應該成為獨立機關，行使各項職權包括啟動何種調查或詢查，提出何種建議，都毋須獲得其他機關（包括監察院）同意，也不受其他機關干預。另外，國家人權委員身為監察委員，依據憲法規定得以獨立行使，但為使其工作充分發揮影響力與公信力，我們認為應儘可能以「委員會」的方式運作，以集體決策的方式，設定策略目標，而非依循「委員個人進行個案調查」的工作模式。
(3) 國家人權委員會相較於傳統監察院與監察委員有許多新的職權，包括擴及私人機構的人權侵害，以及各種形式的歧視。作為職司人權促進與人權保障的國家機關，在人權促進的部分，包括 #人權教育、從人權角度針對行政機關與立法院的法律案提出建議、與媒體合作或運用社群媒體進行大眾教育與溝通，這都是監察院過去相當陌生的經驗。
(4) 在人權保障方面，除個案調查，還有一些重要工作可能也是過去的監察院前所未見，包括：
a. 系統性地監測全國的人權狀況，特別是各項具有國內法律效力的人權公約所保障的權利。例如，為監督《身心障礙者權利公約》的實施狀況，NHRC 要向行政機關徵集資料、或進行調查訪視自行收集資料。這項工作還包括監督政府是否積極改正該公約於國際審查的結論性意見與建議中被指摘的不足之處。
b. 針對系統性人權侵害進行「#詢查」（inquiry）：以系列公聽會的方式，讓人權受侵害者、公民社會、直接與間接與該侵害有關的政府機關或企業機構，在公開場合討論人權侵害的事件、其發生的原因，以及救濟的方式。詢查的主要目的不在找出誰違法失職，而在檢討某種制度或法律、或者某種歷史因素或社會習慣，如何造成某些人的權利受到侵害，並尋求補救。例如，NHRC 可以針對 #機構中的兒童性侵害（特別是障礙兒童）、對 #原住民傳統領域、對 #跨性別者的歧視、對 #身心障礙者的居住條件 進行全國性詢查。 - 從目前的國家人權委員會被提名人組成來看，就算個人資歷突出，但以團隊觀點，我們的確憂心這是否為合適的組合，例如，多數被提名人來自大型基金會與社福背景，雖然具備與人權易受侵害族群的工作經驗，但 #社福不等於人權：我們必須指出社會福利的思維與人權觀點仍有極大不同，特別是能否真正尊重權利擁有者的主體性與尊嚴，兩者間有很大不同，甚至扞格。而部分被提名人代表或曾經代表的組織過往在人權方面也有可被質疑的部分。另外，我們在給總統與審薦小組的建言中雖指出，國家人權委員會不宜全由法律人擔任，但現在只有一位具備法律背景也是出人意表。
- 人權價值不可分割、互相依賴，人權易受侵害族群的權利，也不容隨意切割，可以為族群A的利益而去碾壓族群B的權利與尊嚴。「逝者已矣、來者可追」，只能期待未來國家人權委員會委員，能無私、中立、獨立行使職權，扮演國家與公民社會之間、國際人權標準與國內法間的橋樑，恪守人權捍衛者之責任與義務。