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人權公約施行監督聯盟從 2019 年 8 月開始,和 Right Plus 多多益善研究站合作,一同開啟「權權之心」專欄!除了會收錄人約盟的各種活動報導、第一手心得與紀錄,也將會不定期介紹人約盟的各項研究與發現!

Right Plus 多多益善研究站/葉靜倫

本月初,因應香港反送中抗爭,香港社會運動者黃之鋒多次懇切呼籲我國協助庇護港人,並且推進《難民法》的通過,以作為日後港人在臺的參照依據,臺灣因此掀起了關於《難民法》的討論。

本週一,全球矚目的聯合國氣候行動高峰會於臺灣時間 9 月 23 日晚上 10 點盛大開幕,在幾個青年代表的開幕致詞中,16 歲的瑞典女孩、患有肯納症(自閉症)與亞斯伯格症的氣候行動家 Greta Thunberg 嚴厲的發言卻震撼全場。(參考:16 歲氣候行動者 GRETA 聯合國厲斥:如果你們選擇搞砸我們的未來,我們永遠不會原諒你們!

Greta 從 9 歲開始研究氣候變遷,去年 8 月開始拒絕上課,每天一個人帶著抗議手牌在斯德哥爾摩議會外靜坐,接著在去年的聯合國大會(COP24)裡質問全場專家學者。她的執著開始引發世界各地年輕人加入,直至數日前終於捲動全球 400 萬青年學子上街遊行,抗議諸國在氣候變遷裡的不作為。

16 歲的瑞典女孩、患有肯納症(自閉症)與亞斯伯格症的氣候行動家 Greta Thunberg。圖/Greta Thunberg

Greta 在發言後,立刻在議場外和其餘 15 名來自世界各地的少年少女,依據聯合國《兒童權利公約》(CRC)共同向聯合國「兒童權利委員」會提出請願,控訴世界「前 5 大碳排放國」侵犯全世界兒童的人權。

不被允許進入聯合國的臺灣,也許很多人對國際公約感到很陌生──為什麼 Greta 可以透過 CRC 投訴 5 大國?臺灣不是《難民地位公約》的締約國,為什麼要討論《難民法》?我們既然無法像其他聯合國成員國家一般,成為國際公約的締約國,為什麼要把公約引入,將國際公約「國內法化」呢?我們自己不是已經有憲法和法律了嗎?

在臺灣好好生活的使用說明書,你看過了嗎?

8 月時我在人權公約施行監督聯盟(以下簡稱「人約盟」)的「身心障礙者權利公約(CRPD)種子教師培訓課」裡得到解答。那堂課的老師、人約盟召集人黃嵩立解釋了國際公約存在的意義。

人約盟召集人黃嵩立。圖/人權公約施行監督聯盟 Covenants Watch

就像我們買電器用品都會附上使用說明,想要在一個國家好好生活,其實也有使用說明,這個使用說明書就是──跟 3C 產品的說明書一樣──每個人都知道但很少人真的會去看的「中華民國憲法」。

說真的,你有認真讀過憲法嗎?(沒有)且先不論「中華民國」4 個字背後複雜的爭議,但憲法在第一章的國土國號之外,從第 2 章起就開宗明義保障了我們身而為人的權利義務。理論上,每個民主國家都有憲法(好啦我知道中華人民共和國也有憲法,但民主國家的憲法用意在規範國家權力,中國憲法卻很明顯是用來彰顯國家權力,無法相比)(否則習近平為什麼這麼輕易就能修憲取消任期限制變成萬年主席呢)。作為最高指導原則,憲法要求我們的立法院有義務要訂定相應的法律,包括教育、醫療、社會福利政策等,來做到憲法明定的國家發展方向與權利保障。

這也是黃嵩立老師的提醒:臺灣在引進各個人權公約之前,並不是「一片荒蕪」,我們也不是因為有公約才值得被保障(而是因為我們身而為人,本該擁有人權)。雖然有些權利確實在憲法訂定時意識還不足,例如臺灣的憲法並沒有保障居住權(大驚)(捍衛居住正義路迢迢),又例如原住民、移民等少數族群的權利保障也極少,有些需要用憲法增修條文來補上,有些則因此需要援引國際公約。

目前聯合國通過的 9 大核心人權公約裡,臺灣其實已經引進了 5 部,除了較為人所知的兩公約(1. 公民與政治權利公約、2. 經濟社會文化權利公約),還包括 3. 保障婦女的「消除對婦女一切形式歧視公約」、4. 保障兒童權利,也就是 Greta 引用的「兒童權利公約」,和 5.「身心障礙者權利公約」。雖然我們因國際政治身分而無法成為正式的公約締約國,但「立法院」還是以頒布「施行法」的模式將每個公約國內法化──立法院是人民的代表,也就是說,施行公約是人民對政府提出的要求!要求政府遵守國家保障人民的義務。

身心障礙者權利公約(CRPD)種子教師培訓課。圖/人權公約施行監督聯盟 Covenants Watch

明明不是正式成員,卻費心把公約引進,承認其效力並且在國內施行,不是為了討好聯合國(因為即使如此也進不了聯合國)(無誤),也不是為了引進新的項目,而是為了 1. 參考國際做法,和 2. 釐清憲法的涵意

貨比三家少走冤枉路,公約的存在不是為了疊加更多法律

買東西會想要貨比三家,吃美食也想要比較評分,交男女朋友更想跟別人比(不是吧),法律當然也需要。奇妙的是,我們買東西很少會「愛用國貨」,很難想像一個沒有國外品牌的消費市場(看看你的蘋果手機或晚上追的韓劇),但到了法律上,一般人就不太能體會參照他國的重要性。

課堂上舉了一個最直接的例子,也就是美國的同婚法案與臺灣的憲法 748 號解釋,到後來的同婚「專」法,參考的都是──你可能想不到──南非的憲法法院判決。南非在這方面是很先進、值得學習的對象,而人類還沒有能力在這複雜的時代獨自解決所有問題,必須靠群體(地球村其他同學的)智慧借鑑他方,方能少走許多冤枉路、減少爭權過程中的種種傷害。

Photo credit: C.C. Tomsun on VisualHunt / CC BY-NC-ND

引進公約的第 2 個好處是,幫助政府釐清很多權利內容、避免大家望文生義、各自解讀。例如,憲法和法律中當然有不歧視的概念,但對於何謂「歧視」卻竟然沒有清楚定義。而前述幾個核心的國際人權公約因為各自都有專門的委員會(Committee,亦即條約的監督機構 treaty bodies),會針對公約內容發表落落長的「一般性意見」來解釋公約內容與承擔義務,非常有助於了解各項權利確實的涵意。

另一個重點是,即使有法的存在,也無法確實保障到所有人。例如許多國家憲法都規定「每個人」皆享有同等權益,但事實是男性常比女性享有更高的薪水、更多的機會、更少的家務,於是人們發展出「消除對婦女一切形式歧視公約」,來要求各國政府屢行「促進性別平等」的義務。或者,憲法保障每個人都享有公平的政治與經濟權,但現實中,身心障礙者往往喪失大部分公民參與的機會,於是立法院通過「身心障礙者權利公約」,來要求政府說清楚講明白,究竟要如何保護身心障礙者的權利。

也就是說,引進公約不見得是如同許多人所說,是在「疊加法律增加額外工作」或「填補國家沒有的法律」,而是在釐清「原本就該保障的」權利內涵。

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有些人會問(對就是我在問),那國際公約跟國內法的效力誰比較高?老師說原則上沒有誰比較高,BUT,當兩者有衝突時難道我們可以修改國際公約嗎?!當然是非常困難(註),只能修正國內法。從這個角度來看,國際公約的施行法其實站在相對高的道德高度。

簽名是要負責的!人民的監督才能讓公約精神落實

回頭來看 16 歲瑞典女孩 Greta 引用的《兒童權利公約》(CRC),她聯合其餘 15 名不同國籍學生向聯合國的 CRC 委員會投訴的是全球「公約締約國」裡的世界前 5 大碳排放國,包括德國、法國、巴西、阿根廷和土耳其。然而,要說全世界累積碳排放量最高的國家其實是美國,而近年來碳排放量最高的國家則是中國,這 2 個在對抗氣候變遷上都可說是「萬惡的壞學生」,卻因為沒有同時簽署「允許人民向聯合國依公約申訴」的公約議定書而逃過一截。

這個故事告訴我們,不管政府簽了什麼,都不是簽完之後就沒事了。國際公約的義務承擔對象是各國政府,政府也許迫於國內外壓力而簽約,但簽名是要負責的!簽了約究竟有沒有落實公約責任,還需要民間(與團體,如人約盟)共同監督,才可能防止各種徒具形式的「擦邊球」手段。

本文轉自:Right Plus 多多益善研究站,亂入公約課後隨筆 03:臺灣明明不是聯合國會員,為什麼要一直引進國際公約?


人約盟補註:一般正式的締約國,其實有機會討論修改國際公約。國際法的發展近似各國法律人的辯論過程,如果很多締約國對公約內容與實際適用都有不同想法(例如時代改變使條文不合時宜),其實還是可以爭取、影響國際人權法院或條約機構對公約的解釋(interpretation)。若締約國之間已具有高度共識,甚至可以重啟公約協商(雖然很少發生),或是透過簽訂新的任擇議定書來達到修改公約的效果(這一點在歐洲人權公約中很常見)。但以上這些對國際地位極具爭議的臺灣來說,困難度還是非常高。


延伸閱讀:
1. 亂入公約課後隨筆 01:小區裡看不到的權利,放大到世界裡也看不到!
2. 亂入公約課後隨筆 02:香港街頭遺失的公民權,那些身而為人值得享有的生活空間
3. 【人權星期三】將孩子視為對話主體,讓學生參與公共事務!/認識兒童權利公約