【編按】一月份專題|西班牙人權中心|如同台灣社會,西班牙也有根深柢固的「買房」觀念。根據統計,高達八成的西班牙人都住在自有屋宅,這個數字在歐洲與全球各國而言都算是相當高。90年代的經濟榮景曾讓西班牙許多家庭趨之若鶩借貸買房,一直到2008年金融風暴與房地產泡沫的幻滅,很多人才驚覺自己不但未能求得安居樂業的一席之地,反而換來一場足以牽連一家三代的噩夢。

 

「無力償還房貸的責任不能完全歸咎給借貸人。他們之所以簽下房貸契約,不只是因為他有意願,也是因為有史以來最寬鬆的房屋市場與放款條件的推波助瀾。」作為西班牙的國家人權機構,西班牙監察使(Defensor del Pueblo)辦公室過去便曾受理許多住房與迫遷的申訴案件,並且擔憂地指出政府在城市規劃與住宅政策上的消極作為。

 

《西班牙憲法》第47條規定:「所有西班牙人民有權享有有尊嚴與適當的住房。政府應促進必要條件、建立適合的標準以有效實現此一權利,根據公共利益管制土地使用,避免炒房投機行為。當地社群有權分享公部門推行城市計畫政策的利益。」作為《經濟社會及文化權利國際公約》的締約國,西班牙政府同樣也有義務採取適當措施確保人民享有適足生活權與住房權。

 

然而,西班牙政府過去的住宅政策幾乎全將資源挹注在購屋優惠,導致各地缺少人們負擔得起的租房選擇,鞏固了民眾對於買房的偏好。90年代寬鬆的移民政策、國外大量流入房市的熱錢,都讓西班牙房價不斷飆漲,開發建案紛紛搶著開工動土,而房貸也成為西班牙銀行體系最主要的營利來源。根據西班牙央行數據,這段期間內家庭負債率一路走升,其中高達90%的債務都是用於購置房地產。

 

西班牙銀行與房仲業者顯然是這波買房熱的重要推手,他們不只祭出超級寬鬆的核貸門檻、低利率與高貸款成數,甚至積極鼓勵同樣要買房的親友成為彼此的擔保人,無所不用其極地吸引民眾簽下契約。國際人權組織Human Rights Watch在2013年訪問了近50位陷入經濟危機的房貸族,一位來自厄瓜多的移工回憶,每天早上10點鐘工地休息時,都會有仲介來推銷大家買房,掛保證一切包辦到好,包括替他找到一位素未謀面的陌生人來擔任擔保人。

 

2007年,美國次級房貸風暴連帶戳破西班牙早已泡沫化的房地產經濟,數以萬計的家庭頓時陷入破產與迫遷的生存危機。前面提到交互擔保(crossed mortgage)的普遍情形,讓許多付不出房貸的青年一同賠上了父母的退休老本,或是在親戚朋友間引發連鎖骨牌效應。在這場風暴中,移民、婦女與兒童因為經濟條件相對不穩定,而更容易陷入危機與遭受衝擊。對於家暴受害婦女來說,其伴侶還可能透過拒絕出席債務協商談判的方式施加經濟暴力。

 

2012年1月,西班牙監察使Maria Luisa Cava de Llano提出一份百頁的專題報告《經濟危機與房貸族:監察使的行動與提議》(Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo),直指金融機構的不當放貸與政府的有限作為罔顧了人民的居住人權以及作為消費者的權益。 「只有專業人士才清楚市場的風險。」這份報告強調,銀行在宣傳各式金融商品與擬定房貸契約時,本應秉持誠信,善盡責任評估客戶的信用能力,避免給予超過其償付能力的貸款方案。該機構也呼籲銀行業應團結起來,例如由西班牙銀行協會(Asociación Española de Bancos)與西班牙儲蓄銀行聯合會(Confederación Española de Cajas de Ahorro)協調,提出負責任與可行的行動協議,像是允許債務人有一年只須償付利息的緩衝期,以利債務調整方案。

 

針對政府當時決定出手援助「大到不能倒」的銀行業,監察使也呼籲,這些生存權與住房權受到侵害的家庭,同樣也是政府在公共利益之名下應當援助的對象。尤其是在房價暴跌與失業率高漲的情況下,現行的實物清償(datio in solutum)機制實在難以協助房貸族還清債務。監察使建議,應考慮透過強制租屋的機制,允許債務人保有居住與營業的容身之處,因為趕盡殺絕式的迫遷只會增加更多的失業問題,為社會福利體系帶來更大的負擔。

 

這份報告在提出詳細的現況診斷後,最後提出20項建議,要求政府立即採取措施減緩已經發生的衝擊,並採取改革措施消除簽訂契約的資訊不對等情況、鼓勵租屋市場的發展,從源頭預防類似情況再度發生。其中最迫切的,乃是建立適用於個人與家庭的無力償還制度(insolvency),也就是制定俗稱的破產法,因為當時相關法規僅是針對公司企業所設計,旨在維護債權人權益。在這樣的非常時期,政府應盡速設立特別機制,促使房貸債務人與債權人進行協商,並從公平正義的角度確保協商結果避免造成永無翻身機會的赤貧與社會隔離。

 

此外,人權監察使也呼籲西班牙中央銀行(Banco de España)等政府部門應在消費者權益保護中扮演更積極的角色。由於監察使辦公室本身於法並無權受理民眾針對銀行與保險公司等私部門的申訴案件,在其過去協助民眾轉向央行申訴服務處、保險總署(Direccion General de Seguros)與國家證券市場委員會(Comisión Nacional del Mercado de Valores)等申訴管道的經驗中,發現這些部門僅是消極行使對於金融市場的監督職責,卻不願在消費者因金融機構不法行為受害時提供更有效的保護。

 

後續一年多,西班牙監察使辦公室更持續發布多份追蹤報告,持續監督政府在這段期間內採取的數項法規政策與成效,同時也補充歐洲各國相關法律的比較研究作為借鏡。房貸族的處境與住房政策改革,也成為該機構每年年度報告中持續關切的重要人權議題。 經歷艱辛的十年,西班牙社會才逐漸從風暴中復甦,然而這樣一段前車之鑑仍然值得同樣苦於房價房租的台灣社會反思。我們也看到,西班牙監察使如何在風雨飄搖中致力為揹負房貸的家庭撐開一把保護傘,堅決主張排除與邊緣化任何一群人對於整個社會都沒有好處,不容經濟危機的衝擊全由人民的基本權利來承擔。

 


  • 主要參考資料與原始圖片來源:2012年《經濟危機與房貸族:監察使的行動與提議》報告。