【編按】三月份專題｜德國人權中心

放眼全球，德國是極少數選擇以學術研究單位作為國家人權機構的國家。德國人權中心也是繼丹麥之後第二個獲得「國家人權機構全球聯盟（GANHRI）」之國際評鑑A等的研究型單位。通常這類國家已經具備較為完善的人權保障體制，能夠相對有效地回應個別權利侵害案件，因此另外設立一個以研究為本位的人權機構，目的更在於提升該國政府的人權治理能力、強化社會大眾的人權意識，希望能從源頭防範更多人權侵害的發生。不過，《巴黎原則》要求國家人權機構應當同時具備「促進（promote）」與「保護（protect）」兩個面向的廣泛人權職責，所以北歐與德國的人權機構近年皆出現改革與轉型的趨勢。德國這個老牌民主國家，究竟如何將一個研究單位逐漸強化成更為活躍有力的人權行動者？三月份的《國家人權機構週報》，讓我們一起認識一下「德國人權中心」的事蹟吧！

▌「德國正在自取滅亡」：前德國央行董事的種族仇恨言論風暴

2009年秋天，德國聯邦銀行董事會成員蒂洛・薩拉辛（Thilo Sarrazin）接受一家雜誌採訪，他公開主張：西方社會應對穆斯林移民進行嚴格篩選，否則若持續讓低教育水平、好吃懶做卻又而不斷生養小孩的外來移民湧入德國，德國的人口素質與財政狀況很快就會被拖垮。「土耳其人正在以高生育率征服德國──如果他們是智商超出德國人 15% 的東歐猶太人，我就沒有怨言。」薩拉辛指責土耳其裔移民無意融入德國社會，住在德國的土地上卻又拒絕認同這個國家；他們以宗教文化為藉口，沒有負起讓子女接受「適當教育」的責任（例如拒絕讓男童接受女性教師的教導），反而卻「持續製造更多包著頭巾的小女孩」。

薩拉辛的言論引起德國社會軒然大波，包括聯邦總理梅克爾在內的政界人物、德國猶太人中央委員會（The Central Council of Jews in Germany）等民間團體都公開譴責。然而，民調卻顯示有許多立場保守的中產階級中年男性支持他的政治觀點；薩拉辛在隔年出版的新書《德國正在自取滅亡（Deutschland schafft sich ab）》中進一步闡述他的立論，而這本書竟也成為紅極一時的暢銷作品。

迫於外界壓力，薩拉辛最終請辭央行董事會成員一職，他所屬的社會民主黨（SPD）也啟動內部懲處程序，不過仍決議保留其黨籍。另一方面，在民間組織「柏林－勃蘭登堡土耳其協會（Turkish Union in Berlin/ Brandenburg，TBB）」的提告下，德國檢方一度展開調查，但薩拉辛最終並未受到司法體系的究責。檢方認為，根據薩拉辛受訪時的前後文脈絡來看，他的發言屬於對德國社會的政治評論與觀察，對於「一個具有重大公眾意義的問題」之知識辯論有所貢獻，故其觀點應受到《基本法》言論自由權的保障，也未構成刑法上「煽動族群仇恨罪」與「侮辱罪」之要件。

▌民間團體向聯合國控訴德國政府未盡人權公約義務

作為國家級的人權機構，「德國人權中心」在2010年9月發表公開聲明，表示無法對公眾人物薩拉辛的仇恨言論發言袖手旁觀。因此，隨著前述之民間團體TBB協會向聯合國《消除一切形式種族歧視國際公約（ICERD）》委員會提出申訴，控訴德國政府容忍種族歧視、違反公約義務之後，德國人權中心也獨立提交一份「法庭之友（Amicus curiae）」意見書，提供申訴方重要的論述基礎與法理支持。

德國人權中心在這份意見書中嚴正指出：我們對「種族主義」的理解，絕對不能停留在過去「僅限於有組織之右翼極端主義」的層次。從薩拉辛發言的內容、風格與用詞來看，這些言論酷似19世紀的種族生物學說，充滿對人的嘲弄與貶損，不僅質疑了特定族裔人們的主體與尊嚴，更以挑釁的口吻煽動社會恐懼。薩拉辛將人類二分為「我們」與「他們」，以偏概全地把「土耳其人」、「阿拉伯人」當作負面的形容詞使用，甚至指稱：「你可以［在德國人口中］看到一個『土耳其佬』的問題」。薩拉辛的種種言論，無疑已經構成ICERD第4條所欲根除之種族優越主義思想。

德國人權中心援引過去德國聯邦憲法法院的判例，強調德國《刑法》對「煽動族群仇恨罪」的適用原則上，本來就必須按照個案具體情況（該言論對他人利益的影響）來衡量言論自由權的保護範疇。德國法院也早已確立，在侵犯他人尊嚴的情況下，言論自由必須從屬於人性尊嚴──德國人權中心堅持，本案的情況絕對不像政府抗辯中所描述的那樣：薩拉辛言論的激烈程度不足以構成煽動（未能「擾亂公共秩序」），無意為特定族群貼上「劣等」標籤，也沒有鼓勵聽者採取暴力行動。事實上，有些人（包括TBB協會的成員）因為公開批評薩拉辛而收到死亡威脅信函，甚至因此決定放棄採取法律途徑。

另一方面，德國人權中心也援引ICERD委員會過去判例，試圖說服德國政府：發言者的身分與發言脈絡不能為種族仇恨言論開脫。如果我們接受「薩拉辛的發言屬於政治評論」，將造成下列後果：未來公眾人物將享有自由表達種族主義見解的特權與保護，司法部門等同為其背書，這不只無法促成公約原先期盼的族群融合理想，反而是助長種族主義的發展。

整體看來，德國人權中心的意見顯然受到ICERD委員會的高度重視。2013年2月，ICERD委員會做成決議，認定德國政府因未能展開「有效」調查，判斷薩拉辛的言論是否確有散播「種族優越思想」之情況，使得德國公民落入「被種族仇恨煽動」的危害中，也讓受害的人民無法獲得有效的權利救濟，已經違反ICERD公約第2條第1(d)款、第4條與第6條之義務。ICERD委員會也強調，言論自由的行使負有特殊責任與義務，尤其是「不散佈種族主義思想」的義務。

▌溝通、倡議與教育：德國人權中心對抗種族仇恨的漫漫長路

在薩拉辛的案件中，德國政府抗辯道：主流社會並沒有接受或者被他的言論煽動，他的訪談反而引發了更多如何改善移民處境與境遇的辯論。我們不免會有此觀察：即便是經常被視為人權模範的德國司法體系，在評斷個人言論是否會加劇特定群體的不利處境時，仍對「言論自由市場」的運作有著一定的信賴。與此相較，德國人權中心則更傾向認同國際人權公約對仇恨言論可能造成的傷害評斷，要求政府承擔更多的義務消除種族歧視言論。究竟如何拿捏二者的權衡？這固然是恆常持續的價值思辨，然而德國人權中心確實在此一面向上擔任了本國法學觀點與國際人權規範之間的獨特橋梁角色，使得兩者的對話、交流與某程度上的匯合成為可能。

當然，德國人權中心對抗種族歧視的努力不止如此。作為一個以「人權導向的政策諮詢」為目標的研究型機構，德國人權中心十分積極活躍地參與各項相關政策制定過程，不只獨立提出人權觀點的政策建議與報告，也嘗試帶動政府與公民社會的對話。例如 ，德國人權中心曾在2007 年協助政府訂定消除種族歧視的人權行動計畫，廣泛邀集多元族群的組織團體代表，搭建政府與民間意見的溝通橋樑。隔年，德國人權中心也對聯邦政府的該行動計畫提出批判，認為政府在正式提出與實行計畫以前，並沒有足夠的評估和量化調查基礎。

去年，德國人權中心更發起了為期兩年的「種族主義與人權：強化刑事體系」教育計畫，設計出一套針對刑事法庭法官、檢察官的訓練教案。如果這套教案順利被聯邦司法體系接受與使用，將能強化德國司法從事人員的人權認知與相關專業知識，使其能夠適當地處理出於種族仇恨動機的行為，並能敏感地處理具有受到種族主義影響的受害者，確保他們能夠有效、不受歧視地近用司法救濟管道。德國人權中心所提供的法律扶助，也在更廣泛的層面上縮小了司法近用差異，從而趨近在司法權利上的平等。

──在對抗仇恨與暴力的漫漫長路上，德國人權中心誓將持續不懈地捍衛不分族裔之人性尊嚴。

【註解與延伸閱讀】

1. 德國人權中心原文全名為Deutsches Institut für Menschenrechte，縮寫為DIMR；英文為German Institute for Human Rights，縮寫為GIHR。本文諸多資料來源為德國人權中心官方網站（英文版）。
2.  德國於1969年批准聯合國《消除一切形式種族歧視國際公約（ICERD）》，除了根據公約規定承擔定期報告之義務，同時也聲明承認ICERD委員會具有受理個人申訴案件之權限。在本案（CERD/C/82/D/48/2010）中，ICERD委員會也要求德國政府對社會大眾與司法部門廣泛宣傳這個決定，並要求德國在三個月內回覆將如何重新界定種族主義言論的界線，以履行ICERD的人權責任。全文請見聯合國網站下載（英文版／簡體中文版）
3. 相關中文新聞，可參考：DW中文網，2010年8月30日報導，《德政界譴責央行董事的種族歧視言論》；大紀元，2013年4月23日報導，〈聯合國批評德國容忍前央行董事散佈種族歧視〉。
4. 本文圖片原始來源：德國《每日鏡報（Der Tagesspiegel）》插圖