給下一任新政府的人權備忘錄：國家人權行動計畫「厚植台灣人權文化，守護東亞民主的亮點」

一﹑前言：承續台灣人權運動之歷史任務

2000年初次政黨輪替，民進黨主政之下，終於有機會掃除戒嚴陰霾，並向國際社會宣示「人權立國」的宏願。當時總統府設置《人權諮詢小組》、《國家人權紀念館推動委員會》、行政院成立《人權保障推動小組》，開始逐步規劃台灣的人權保障機制。此外，政府也發表《國家人權政策白皮書》、完成《國家人權試行報告》，並致力推動國際人權公約的國內法化，但《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會與文化權利國際公約》因國民黨委員加註聲明、提出保留而延宕，僅《消除對婦女一切形式歧視公約》完成批准。[1]行政院並於2002年將《國家人權委員會組織法》及《國家人權委員會職權行使法》兩草案送交立法院審議，但是在泛藍勢力主導的國會中，未能夠有所突破。

 

馬政府2008年執政後，國會陸續通過《公民與政治權利國際公約與經濟社會文化權利國際公約施行法》（2009）、《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》（2011）、《兒童權利公約施行法》（2014）、《身心障礙者權利公約施行法》（2014）。總統府人權設置《人權諮詢委員會》，並決議政府應依照各施行法之規定，以聯合國各人權公約委員會所要求之型式，撰寫國家人權報告，並邀請國際人權專家來台進行國家人權報告之審查。（2013年二月進行兩公約初次審查、2014年六月CEDAW審查、2017年將進行兩公約第二次審查、兒童權利公約初次審查、身心障礙者權利公約初次審查）

 

無論馬政府是否瞭解上述人權公約，或者是否有履行上述施行法之決心，但公約審查除了有相當的國際能見度之外，確實構建了政府與公民社會在人權議題上的互動平台，也對政府內部造成不小衝擊，影響了中階公務員的觀念。因此，雖然馬政府不斷侵犯人權、限制人民集會自由、剝奪人民住房和財產，但批准人權公約卻成為馬政府在人權事務上的華麗外衣。

 

二、台灣目前人權工作的問題診斷：

台灣雖已承認上述人權公約具有國內法律地位，但目前的政府在人權保障與推動的工作，仍有下列幾項問題：

• 政府並未承認人權的基本價值：「尊重個人尊嚴不可侵犯、擴大人民參與、重視平等消除歧視、建立責信制度」，亦未將這些原則內化於政府施政和管理考核的程序，使人權淪為口號。（應該採取的行動，例如，訂定反歧視法、公開且廣納參與的決策程序、發展人權影響評估等工具、嚴格要求侵犯人權者負政治責任）

 

• 政府未建立有效的人權機關：目前已經設置的人權機構，包括《總統府人權諮詢委員會》，而該委員會既名為「諮詢」，其功能自然受限。行政院設置之若干任務小組（包括《行政院人權保障推動小組》、《兒童及少年福利與權益推動小組》、《身心障礙者權益推動小組》、各部會人權小組等），均為任務編組，其委員均為「政府機關代表＋民間委員」共同組成，然民間委員均為兼任，開會頻度甚低，委員無法掌握議程，討論事項之內容與範圍幾乎決定於各小組之秘書處。此種任務編組無法制訂/指導政策，難以發揮監督功能，亦無法有效處理人民因權利受損而提出之申訴。目前各人權委員會/小組事權分散、委員權力架空、制度紊亂，亟需整合。

 

• 我國憲法對人權保障未臻完全：（1）在政治權的部分，雖已保障投票和被選舉之權利，然創制與罷免滯礙難行，且並未保障人民在政策制定過程中充分參與的權利。（2）在經濟社會權利的部分，規定於第十三章「基本國策」的條文，與第二章「人民的權利與義務」條文，是否在權利位階上有所不同？可否同樣可做為請求權基礎？基本國策是否僅具宣示性功能？（3）透過施行法而具有國內法律效力的國際人權公約，其法律地位為何？這些問題唯有透過修憲工作，才能正本清源。

 

• 根據上述各人權公約施行法，政府應於通過施行法後進行法規檢視，凡法律或行政命令違反人權公約者，應於一定期限內完成立法、修法、或修正行政命令。政府固然曾按照施行法規定啟動此一檢討與改進工作，然並未於年限內完成。例如，《兩公約施行法》通過後僅進行一輪檢視，執行過程草率（準備不週，未配合有效之培訓工作），且修法進度停滯。更重要者，檢視工作理應持續檢討改進，以免法律間相互扞格，不當法律/行政命令限制人民自由，或對處境不利者未提供足夠保障。

 

• 司法和監察制度理應發揮保障人權的功能，然而司法必須依法審判，而監察主要研判當事人是否依法行政。因此，人權保障實有賴法律本身符合人權標準；突顯上述法律檢視，以及相關的立法/修法工作之重要性。此外，法官、檢察官、律師，都必須接受足夠的人權教育訓練，才有能力執行保障人權之任務。當司法和監察制度無法保障人權時，尚應有申訴制度；受理之機關（例如國家人權委員會）應就法律或制度層面加以研究，提出改善建議。此外，為防止行政機關侵害人權，建立公民參與機制和人權影響評估至為重要。

 

• 人權文化之建立：要能夠推動人權價值，需要多方面努力：國際人權理論與法學研究、人權侵害事件的案例分析、設計適用於各級學校和社群的人權教材與活動、設計適用於公務機關的培訓課程、設計媒體傳播與展示/表演計畫等。國家人權博物館、教育部、文化部、法官學院應有長期規畫，《國家教育研究院》亦應成立專責單位，增強國內人權論述和研究的能量。

 

• 國會在短短數年間通過五個公約的施行法，但行政系統並未有足夠的學習與調整，因此各公約的主責機關資源欠缺，國家報告撰寫過程不夠嚴謹，公務員的能力建構也仍不足。國家報告的寫作過程原應是為了檢視人權政策，檢討落實缺失而建立的反省機制，卻因認識不清、引用資料不足，而淪為表面文章，失去檢討的功能。

• 以保障人民尊嚴為政府一切作為之指導原則
• 尊重權力分立、法治、實質民主等良善治理的要件
• 確保政府資訊公開透明，接受人民監督，建立公民參與、可課責的民主
• 建立完善的人權保障機制
• 努力推動人權價值，提升人權文化
• 短期承諾：
  • 《國家人權博物館籌備處》2011年12月成立，隸屬文化部；唯至目前仍處於籌備階段，應盡快成立《國家人權博物館》
  • 加速推動聯合國九大核心公約之落實：我國已訂定其中五項公約之施行法，應於近期內推動三項：[2]
    • 《禁止酷刑公約施行法》目前仍於內政部討論中，應儘速送行政院會討論，提交立法院審議。[3]
    • 中華民國於退出聯合國之前已批准《消除一切形式種族歧視公約》（1970年12月10日），應通過施行法，使其發揮效用。
    • 《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約》於勞動部研究中，在通過之前，儘速通過《家事勞工保障法》以保障家事移工（包括看護、幫傭）。
    • 為使《總統府人權諮詢委員會》充分發揮諮詢功能，將由總統親自擔任召集人，並請副總統和一位民間人士擔任副召集人。

• 個別權利項目：
  • 致力消除各種歧視（種族、性別、身心障礙、國籍、城鄉），優先保障處境不利者之權利
  • 保障集會遊行的自由
  • 保障人民參與公共事務的權利（政府資訊公開與程序正當）
  • 保障人民之工作權、居住權、社會保障（包括社會保險與社會服務）之權利；這些權利與社會住宅、青年就業、工作條件、年金改革等政策高度相關，可於這些政策中加入「權利」概念，並突顯政府的核心義務，以適度平衡自由市場主義。

 

三、整合並強化行政院人權保障機制

行政院目前已設有「行政院人權保障推動小組」（法務部法制司為幕僚單位）、「行政院性別平等會」（性別平等處為幕僚單位）、並於通過相關公約施行法後，依法成立「兒童及少年福利與權益推動小組」、「身心障礙者權益推動小組」（此二小組以衛福部社會家庭署為幕僚單位）。這些小組是行政院內部針對不同權利項目，負責保障與推動人權的最高指導機關。除了事權分散外，僅性別平等會有性別平等處為專責機構，其他的小組均為任務編組；民間委員均為兼職，三或六個月集會討論一次，對議程沒有主導權，對幕僚單位亦無指揮權；在被架空的情況下，缺乏實質的監督和建議功能，更遑論領導人權政策。這些小組的功能應予以強化，以監督、促進行政部門之人權保障工作。具體建議：

• 行政院整合目前的任務小組，組成行政院層級之人權機構。
  • 將行政院內之人權推動工作整合於《行政院人權保障推動小組》；並將該小組擴大編制為《行政院人權保障委員會》。[4]
  • 在行政院內設置《平等與人權處》，辦理《行政院人權保障推動小組》之幕僚作業。
  • 《平等與人權處》可與現有《性別平等處》密切合作，縱理性別平等、族群平等、消除各項歧視、與其他人權保障推動業務。不應減少現有性別平等處專責處理性別平等業務之人力編制（約40人），以免削弱性別主流化歷年來之努力成果。
  • 《平等與人權處》應與《國家發展委員會管制考核處》密切合作，以借重該處對行政院所屬各機關施政計畫之追蹤、管制、考核之功能。

• 目前規劃由《平等與人權處》負責督導之業務包括下列：（協調/督導括弧內之業務單位推動）
  • 持續檢視法規命令，以符合國際人權標準（各部會）
  • 政府應依據各項國際人權公約，持續檢討國內各法規、命令及行政措施，並進行立法、修法、修正行政措施，確保國內法規命令都符合國際人權標準。
  • 行政體系內應該持續、定期檢討國內法律，並提出修法建議。
  • 各部會應積極辦理，並使其人權工作小組（目前有十一個部/會/署設有「人權工作小組」）發揮功能。
  • 整理優先法案，送立法院立/修法。

• 草擬完整的反歧視法（法務部）
• 按照《身心障礙者權利公約》之要求訂定教育、工作各方面之「合理調整」（reasonable accommodation）規範（衛福部、勞動部）
• 整體檢討社會福利服務系統與社會福利經費之分配與使用，提升其效益（衛福部、內政部）
• 檢討教育目標，以培養尊重多元、消除歧視、民主參與之人權文化（教育部）
• 檢討國內資料收集之策略與資料分析方式，使統計資料反應處境不利者之生活境況，符合聯合國對「人權統計」和「人權指標」之規範（主計總處）
• 發展「人權影響評估」之方法與適用規範（國發會）：人權影響評估是在政府法案和中長程計畫開始之前，就該法案/計畫對利害關係人可能產生之人權衝擊所進行之評估，以防止人權侵害之產生
• 研究並推動轉型正義（文化部、教育部、國家人權博物館、國家發展委員會檔案管理局）
• 督導各相關部會依據公約義務，撰寫國家人權報告（各部會）
• 接受並處理申訴

（註）根據兒童權利公約及身心障礙者權利公約之施行法，行政院設置之「兒童及少年福利與權益推動小組」和「身心障礙者權益推動小組」均有「接受涉及違反公約之申訴」此項功能。此功能如何與國家人權委員會（下述）有適當分工，需進一步研析。

 

四﹑國家人權委員會

聯合國近年來大力推動各國設置符合《巴黎原則》的國家人權委員會。亦即，一個在組織、運作、經費上皆獨立之機構，作為國家人權事務之最高機關，負責國家人權政策與落實機制之設計、協調、監督，以及人權教育、人權文化之倡導等功能。其職責包括：1. 對法律、制度、政策進行人權研究，出版專題報告，供立法、司法、行政之參考。2. 規劃人權教育與培訓政策，建立人權文化。 3. 接受申訴進行調查，或主動進行調查，保障個人或族群權利；必要時將個案送交監察或司法單位。 4. 督導國家人權報告之審查工作。

 

至2014年，已有106個國家成立國家人權委員會，並接受國家人權機構國際協調委員會（International Coordinating Committee for National Human Rights Institutions）之評鑑。一般而言，國家人權委員會由十位左右之人權專家組成，具有獨立之人事與業務預算，其作為（包括研究、調查、報告）享有高度之獨立性。其意見雖然對政府沒有法律上之約束力，卻因其論述之嚴謹與道德高度，而使政府必須慎重回應。

 

1. 不夠獨立：設置於行政院下的平等與人權處仍是政府組織的一部份，不符合獨立運作的原則。
2. 非國家層級：行政院所屬機關無法處理高於行政院的政策問題，更不可能過問立法、司法、監察等事務。
3. 未與世界接軌：國家人權委員會是國際人權法與國內法/政策之間的橋樑，負責引介國際人權政策，整理/公佈國際人權文獻，並對國內法律/政策提出修正建議。

 

簡言之，行政院層級與國家層級都有人權機關功能雖有重疊，卻仍各有所司。因此，即便行政院設置了人權機關，國家人權委員會仍有成立之必要。

 

國民黨政府任內，立法院雖陸續通過國際人權公約施行法，但行政部門落實人權公約的成效不彰，甚至在幾個特定的議題上與人權標準背道而馳。理當監督政府的監察院，雖於2000年成立《人權保障委員會》，並未能有效發揮為人民伸張權利之功能。國內人權團體從在2000年前就開始推動成立《國家人權委員會》，2014年十一月，人權公約施行監督聯盟等公民團體委請尤美女委員提案《國家人權委員會組織法》、《國家人權委員會職權行使法》，無奈受到國民黨阻撓，未能進入院會討論。

 

總統府人權諮詢委員會於2013年底成立「五人小組」，研擬《國家人權委員會》之設置，並於2014年建議：設置於總統府、設置於行政院、成立獨立機關等三個方案，但迄今該委員會秘書處法務部法制司未獲吳副總統之授意，進度停頓。

 

此外，監察院向來主張由其轉型，或於監察院內設置國家人權委員會，最符合我國憲法之設計原則。在總統府討論之同時，監察院內部亦規劃了方案，朝監察院轉型（部分或全部委員轉任/兼任《國家人權委員會》委員）、或設置新機關（類似審計部層級）的方向調整，但監察院態度仍未明朗。

 

我們評估，《國家人權委員會》之設置，在政府內部爭議已轉趨平緩，成立之阻礙降低，唯需考慮設置機關性質與人選，使其發揮功能。設置方式之各種草案，仍將取決於立法院決議。建議以總統高度，承擔此歷史性任務。建議：

• 應承諾儘速成立《國家人權委員會》，並確保其運作之獨立。
• 指示行政院儘速研究《國家人權委員會》之組織與人力編制，將組織法與職權行使法草案送交立法院。
• 明示國家人權委員會委員人選之公正、多元。
• 加強與其他國家《國家人權委員會》溝通、學習，引進最高的國際標準。

 

五、加強人權知能、建立人權文化

我國經歷長期的威權統治，且脫離國際人權體系已久，有關人權之知識基礎極為薄弱。新政府將參考先進國家之經驗，一方面引進國際法典、參考國際案例，一方面收集國內資料，發展適合國內訓練所需之教材，並研發新的教學方法，從互動與案例討論中，內化人權價值、建立人權知識、並培養在日常公務中實踐人權標準的能力。這些訓練必須配合我國新進和在職公務員的訓練體系，務期各級政府機關之公務人員、接受政府委託執行公務之機構工作人員，皆能接受充足訓練，使「各級政府機關行使其職權，應符合公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」[5]依據現有訓練制度，下列相關機構應明確規定在訓練內容中涵蓋充足的人權課程，並且就其相關領域，研發教材和教學法：

• 《國家教育研究院》成立《人權教育發展中心》，作為其他教育訓練機構之資源中心
• 司法院法官學院
• 法務部司法官學院
• 行政院人事行政總處《公務人力發展中心》

 

六、完整保障基本人權的憲法

持續推動憲政改革，讓憲法得以發揮最重要的人權保障功能，讓基本人權成為每個人真實緊握在手的護盾。在修憲中應考慮下列人權保障主題：

• 擴充《憲法 第二章》人權清單，使其涵蓋完整的公民﹑政治﹑經濟﹑社會﹑文化等各範疇之權利
• 讓立法院審議通過之國際人權公約，具有相當於憲法位階之效力；並建立制度，使立法、司法、行政機關都願意承認並維護憲法及各公約所保障之權利。（例如加強研究各項權利之可訴性，以及各機關在公約下應履行之義務）
• 原住民族專章
• 國家人權委員會之憲法基礎
• 憲法權利之第三人效力：基本權利與相應之義務，於性質相容之範圍內，也應適用於私人間之關係。

 

七﹑協助發展區域人權組織，建立東亞人權連線

國際人權的進展，除了聯合國人權機制之外，區域機構也扮演重要角色。歐洲人權法院的判決對歐洲理事會各國有約束力，而英國的人權法也直接引進歐洲人權公約，足見區域共識之重要性。

 

亞洲是高度異質的區域，各國錯綜複雜的歷史脈絡與地緣關係，包含各種多元的語言、族群、宗教、文化、以及民主化程度不一的政治局勢。對人權的認知，到目前為止，除了所謂「亞洲文化」質疑人權價值和立論，亞洲這個區域並未有人權共識。亞洲也是全球唯一尚未建立區域性人權機制（包括人權憲章、人權委員會以及人權法庭），是國際人權界的長久關懷與遺憾。在亞太區域，西太平洋地區又與亞洲大陸之間，在人權水準和認知上，有顯著差異。從1990年代初，亞洲各國的公民組織開始串聯倡議區域性機制的建立，例如1998年在韓國光州宣布的人民版《亞洲人權憲章》（Asian Human Rights Charter）,以向各國政府施壓，但至今只有東南亞國協設有東南亞該地區的機智。

 

台灣可以運用我國在人權工作上的努力與成果，進行以人權為根基的國際交流。特別是，台灣在東亞區域，在宗教自由、對多元性別的接納等方面領先其他國家，對於人權的哲學基礎，台灣也頗能兼學東西，融會貫通，而沒有亞洲文化的窒礙。再加上台灣特有的轉型正義經驗，使得台灣值得成為亞洲各國學習/參考的對象。雖然未必能立即受益於區域人權機制，我國仍願意提供資源，協助亞洲公民團體推動涵蓋地區更廣泛的亞洲人權機制的建立，為區域及國際人權的推展稍盡心力。

 

在地理上，以台灣為中心，與西太平洋各列島國家（日本、韓國、菲律賓、澳洲、紐西蘭）密切合作，以國際人權為準繩，經過國際交流，相互激勵人權水準的提升。例如，各國國家人權委員會委員們相互訪問，是討論砥礪、提升區域人權共識的重要機制。這麼做不僅能逐漸厚植台灣這幾年慢慢建立起來的人權文化，甚至有機會讓台灣成為東亞地區領先各國的人權亮點，帶動亞洲在人權議題上更多的國際互動。台灣更能宣示，我們與每一個國家往來，都以人權價值為首要考量。即使是經濟貿易談判，亦牽涉到勞動、消費、環保等議題，在在影響到工作條件、家庭生活、永續發展等，不可避免地會有經濟以外的社會與文化面向，而與國家命脈息息相關。因此，台灣的內政與外交，需一視同仁地強調整全的人權觀點，方能顯現人權的核心價值。