全國性徵詢：國家人權機構的實戰攻略包（上）

【什麼是全國性徵詢？】

要處理某個人權問題，第一步往往要從事實的調查開始。全國性徵詢（national inquiry）指的是一種廣泛邀請社會大眾共同參與的調查方法，通常透過多場公開聽證會，向相關各方（包括受害者、加害者與專家學者）蒐集證據。

就任何有關促進與保護人權的事務進行調查與提供建議，本來便是國家人權機構（National Human Rights Institutions, NHRIs）的重要職責。聯合國《巴黎原則》規定，各國應賦予NHRIs要求聽取相關人士證詞、取得必要文件的權限，以利調查進行。雖然《巴黎原則》並沒有提到全國性徵詢的概念，不過這種在實際經驗中發展出來的做法逐漸獲得不少NHRIs採納，也取得相當良好的效果。

註：部分國家所使用的“public inquiry”一詞，概念等同本文所說之“national inquiry”。又因英文語境中“inquiry”與“investigation”的意義並不相同（“inquiry”是一種“investigation”），我們在考量下決定譯為全國性「徵詢」，希望避免受到中文「調查」一詞的廣泛意涵影響。

【全國性徵詢適合處理的人權問題】
　
哪些類型的人權問題特別需要藉由全國性徵詢處理呢？我們可以從三個面向來考慮：
　
(1)空間面向：當某種人權侵害型態具有系統性，其造成的影響遍及全國各地（或大部分區域）時，全國性徵詢可以兼顧個案證據的蒐集，全面性審視哪些法律與政策是共同的問題根源。
　
(2)時間面向：當某種人權侵害型態具有歷史性，深植社會習俗文化而難以從單一獨立個案中觀察到時，全國性徵詢能在大量案件中拉開歷史視野、釐清問題的因果脈絡，並指出哪些相關個人／組織在過去、現在與未來所扮演的角色與相應責任。
　
(3)權利性質：涉及經濟、社會、文化權利侵害的情況，通常會比公民政治權利的侵害更加複雜，因為人們面對的是整體社會與經濟力量的限制，並不是追究單一個人或組織的責任就能解決問題。全國性徵詢有助分析權利議題的複雜本質，提出實際可行的改革之道。
　
整體而言，當一個NHRI發現其常態性監測工作或個別申訴案件的處理無法回應某個嚴重的人權問題時，很可能就是讓全國性徵詢上場的好時候。

【展開全國性徵詢的議題時機點】
　
向社會大眾進行教育與意識提升是全國性徵詢能夠發揮的另一個重要功能。我們知道，推動全面性的人權改革往往需要廣泛社會大眾的理解與支持，不能只是侷限在利害關係方與少數專家學者的討論之中。然而，單獨一個人權機構不可能憑空創造出一場社會運動，要讓全國性徵詢最終做出的建議獲得實踐，就必須要在公民社會既有的成果與熱忱上，創造與持續維繫關注該特定議題改革的社會動能。
　
因此，NHRIs在選擇徵詢之議題時，也應思考行動的時機點是否能夠「推波助瀾」：當大眾僅僅是知道某個議題的存在，卻沒有從人權角度理解其意涵時，全國性徵詢特別有助於轉換人們的認知、改變片面成見與偏見。也就是說，如果多數人普遍還不夠瞭解議題之本質、權利侵害之廣泛程度、造成傷害之嚴重程度，以及究竟如何能提供受害者權利救濟、預防該情況再度發生時，這就是展開全國性徵詢的最佳時機。

【全國性徵詢的具體步驟】
　
根據亞太地區國家人權機構論壇（APF）出版的《針對系統性人權侵害型態進行全國性徵詢手冊》，全國性徵詢可以分為14個步驟。為求精簡，我們在此分成「前置準備」、「實際執行」與「後續追蹤」三個階段，並將逐一說明各階段的工作重點。
　
若有興趣瞭解每個步驟的注意事項，可參閱APF手冊第3章至第16章的詳細說明：
　
01. 選擇徵詢議題
02. 準備背景文件或範圍界定文件
03. 找出利害關係方，提供諮詢與參與徵詢
04. 起草徵詢目標及職權範圍書
05. 任命徵詢委員及工作人員
06. 蒐羅所需資源
07. 決定徵詢計畫
08. 取得資訊：研究與證據
09. 舉行公聽會
10. 擬訂建議事項
11. 準備成果報告
12. 發布成果報告
13. 後續追蹤行動
14. 評估檢討
　

【第一階段：前置準備】
　
議題選擇可說是全國性徵詢最重要的步驟，因為一旦國家人權機構決定開始執行，勢必會耗費可觀的人力、金錢與時間資源，便很難反悔了。
　
如前所述，徵詢應盡可能挑選具有明確人權意涵、具有公眾教育潛力的議題。此外，國家人權機構也需謹慎考慮該議題的優先性、動用全國性徵詢的必要性、執行可能性與有效性。例如，是否有其他更適合的機構與管道能處理這項人權問題？徵詢是否能有可能找到能夠作證的證人、取得關鍵證據，並且為證人與家屬提供安全保護？徵詢做出的建議能被有效執行落實嗎？
　
帶著這些思考，國家人權機構應準備一份「背景文件」或「範圍界定文件（scoping paper）」，說明選定議題的基本事實與法律背景，點出全國性徵詢所要進一步調查的事項。
　
國家人權機構也應當在準備階段廣泛接觸該議題的利害相關方（stakeholders），包括希望恢復權利的受害者、為自身作為辯護的加害者、應為執法施政負責的政府部門、能提供專業知識與相關資訊的學者專家與非政府組織，以及關注事實真相的媒體記者等。
　
國家人權機構必須取得各方的信任，讓他們願意表達自己的觀點、提供證據，方能抽絲剝繭出複雜的因果脈絡。通常，有參與徵詢過程者（特別是政府官員）也更傾向願意接受最後的調查建議。
　
對議題背景有了初步瞭解後，國家人權機構還應擬定一份職權範圍書（terms of reference），訂出全國性徵詢的目標範圍、具體做法與執行時程表。接著，國家人權機構需指派適合的委員主責徵詢，視情況也可邀請外部專家擔任共同委員或加入徵詢團隊。確定所需人力與經費預算充足到位，徵詢計畫便能正式定案，準備著手執行。

【第二階段：實際執行】
　
取得充足與可信的資訊是徵詢過程最主要的工作。國家人權機構可以透過兩種管道取得資訊：一是進行學術研究，整理與更新所需的統計數據、事實與法律分析（視需要也可委託外部學者進行）；二是透過公開徵求或舉辦聽證會，讓利害關係方帶來證據。與其他調查方法相比，舉行聽證會是全國性徵詢最特別的地方，甚至也可以說是成功的關鍵。
　
首先，聽證會提供一個向各方證人提問的關鍵場合，讓國家人權機構釐清書面資料或不同說詞間的衝突部分。而且，舉辦聽證會可以確保全國性徵詢的透明性，讓所有證據攤開在陽光下供人檢視，避免遭受調查有失公正的批評。（不過證據在公開時通常會隱去受害者的名字與個資；在必要情況下，國家人權機構也得私下進行聽證。）
　
其次，在提供必要之支持協助的前提下，聽證會能讓受害者訴說自身經歷，感覺自己獲得真誠聆聽與重視，這也開啟了治療創傷的可能。最後，聽證會也開放媒體與一般民眾參加，有助提升該議題的公眾關注程度。當人們實際聽聞受害者的親身經歷、感受到人權侵害所造成的影響，往往更願意支持全國性徵詢的結果。

【第三階段：後續追蹤】
　
辛苦完成龐大資訊的蒐集分析，徵詢團隊交出的成果不能只是一本學術論文而已。國家人權機構必須在事實基礎上，提出符合國際人權標準、具體可行的改革建議清單，一方面要確保過去發生的人權侵害獲得彌補，另一方面更要預防類似情況在未來再度發生。好的調查報告同時還能發揮教育與培力的功能。
　
隨著調查報告的公開發表，國家人權機構作為一個常設性的機構，還有責任維繫住徵詢所掀起的社會動能。例如，國家人權機構可以舉辦記者會與論壇，積極與學術機構、非政府組織及新聞媒體交流合作，以持續倡議與監督相關建議的落實。在一年或數年之後，國家人權機構更可以發布追蹤報告，持續凝聚與施加壓力。
　
最後，國家人權機構也需回頭檢討全國性徵詢的執行狀況與成果（評估工作可以是內部或外部執行），思考當初訂定的目標是否都有完成、社會大眾是否因此更加提升人權意識、提出的建議是否獲得有效執行等等。無論是做得好或做得不好的地方，都是寶貴的經驗教訓。

【全國性徵詢的優點與重要性】
　
良好規劃與執行的全國性徵詢，將能如何促進與保障人權呢？首先，全國性徵詢不只能夠在大量個案的統整中發現系統性人權侵害之所在，國家人權機構所蒐集的資訊與分析同時也將能提供個別受害者更加強而有力的事實證據與法律論述，進一步向司法等管道尋求救濟。
　
其次，前面提到徵詢的公開特性能夠提升議題的曝光度，促進大眾的人權意識、凝聚社會關注，加速相關法律政策的改革步調。
　
那麼，全國性徵詢對國家人權機構又有什麼助益呢？對於致力讓人權保護擴及各地的人權機構而言，這是個提升「曝光率」與「使用率」的好機會。很多處於社會邊緣的族群，比如生活在偏鄉、住在機構中的人們，很可能根本沒聽過這個機構的存在。無論是實際走訪各地舉行的公聽會，或徵詢帶來的媒體曝光度，都能促進大眾對於人權機構的認識與信賴，未來若遇到權利侵害時也將更願意近用（access）其協助。
　
於此同時，國家人權機構可以藉由全國性徵詢磨練自身對於特定議題的專業與經驗，奠定未來在這個領域繼續發揮影響力的基礎。同時國家人權機構也能在執行全國性徵詢的過程中，注意到什麼樣的調查與建議能發揮更好的效果，從而運用到其他議題的行動策略上，強化自身保護與促進人權的能力。

初步瞭解全國性徵詢的概念、步驟與帶動改變的潛力以後，你是否也開始好奇其他國家的實戰經驗與成效呢？

敬請繼續閱讀「全國性徵詢：國家人權機構的實戰攻略包」下集！

特別感謝：志工劉芝嘉、賴慈一、黃農喬在資料整理、文案撰寫與圖片設計上的協助。