立法院目前正在審議一部施行法草案,有意將聯合國在1984年通過的《禁止酷刑及其他殘忍不人道或有辱人格之待遇或處罰公約》(The Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, CAT)以及在2002年追加擬定的「任擇議定書」國內法化。如草案順利通過,這將會是台灣第六部透過「施行法」模式而發生法律效力的核心人權公約。

與其他聯合國人權條約相比,《禁止酷刑公約任擇議定書》(以下簡稱OPCAT)的設計非常特別。OPCAT第17條規定:締約國應指定或設立一個或多個獨立的「國家防範機制」(National Preventive Mechanisms, NPM),負責在國家層級推行酷刑防範的工作。根據施行法草案第5條的規劃,未來將由監察院設置一個酷刑防制委員會來承擔NPM的職責。前幾回已提到,近期政府亦在考慮讓監察院承擔「國家人權機構」(National Human Rights Institutions, NHRI)的角色,這兩件事情其實可說是息息相關。

究竟設計一個專門處理酷刑的「國家防範機制」與職責廣泛的「國家人權機構」有什麼不同?這一期就讓我們來討論由NHRI來承擔NPM職責的優點與缺點。

 

國家防範機制(NPM):抓出酷刑與虐待的死角

國家防範機制存在的意義,其實就在「預防」兩個字。根據OPCAT第4條與第19條規定,NPM應有權經常性地訪查所有拘禁場所(places of detention),也就是屬於國家管轄範圍、正在或者可能剝奪人們自由的地點;NPM也應依據國際人權規範向權責機關提出建議、或就現行法律或立法草案提出意見,以改善被剝奪自由者的環境與條件。

由此可見,此一機制是為了系統性地根除全國各地可能縱容酷刑與虐待發生的黑暗死角。雖然個別案件的調查蒐證與加害者的追究也非常重要,這卻非NPM的主要任務目標。正如聯合國防範酷刑小組委員會(SPT)在2010年發布的《國家防範機制準則》第5點所說明:「國家防範機制應當補充而不是取代現有的監督體制,而建立這一機制不應當排除其他同類互補制度的設立或運作。」

那麼,如何確保NPM能夠有效運作呢?我們可以從OPCAT第四部份規定與SPT發布的準則歸納出幾個重點:國家必須賦予NPM必要的法定權限與獨立保障、確保其成員具備專業知識且兼顧性別與族群之多元代表性,並提供NPM充足的經費與資源。很顯然地,這些與設計國家人權機構時的考量十分相近。事實上,OPCAT第18條第4款也直接建議國家可參考1993年的《巴黎原則》來設計NPM。正是因為這兩類機構的基本特質如此相近,目前全球71個已經設置NPM的國家中,有三分之二的國家都指定該國人權機構承擔NPM的角色(或作為NPM架構中的一部分)。

不過,國家若想要指定國家人權機構擔任NPM,還是需要透過額外的立法明確訂定其職權。其中一個原因在於,《巴黎原則》僅建議各國至少應賦予該國人權機構最基本的調查權(如聽取證詞與調閱資料),若要確保NPM能有效展開預防性訪視的職能,OPCAT第20條明確要求締約國授權NPM能夠取得一切關於拘禁處所的資訊(包括這類地點的數量、位置、拘禁人數及其待遇條件),自由查訪所有拘禁處所的裝置與設施,並且要求單獨會見與詢問被剝奪自由者與其他相關人士。

 

由國家人權機構擔任NPM的挑戰:從工作思維、組織架構到資源經費

一旦承擔了NPM的角色,國家人權機構的首要挑戰乃是必須發展一套嶄新的工作思維與方法,特別是在OPCAT高度重視的預防性訪視上。在許多國家,人權委員會或人權監察使主要是在收到人民申訴以後才發動調查,致力讓具體的人權侵害事件與受害者能在事後獲得妥善處理與救濟。這種工作方法可以說是「回應式」的,相比之下NPM的角色則更加積極主動,就算沒有收到任何申訴,也要全面走訪國內所有潛在的酷刑發生地點。因此,國家人權機構如何發展出「預防」思維,並且與既有「善後」工作取得新的平衡點,避免讓自己被大量的個案申訴所淹沒而無力規劃整體性的預防行程,乃是指定既有之國家人權機構擔任NPM的最大挑戰。

另一方面,如果拘禁場所之相關權責單位與人員無法清楚分辨國家人權機構在個案救濟與全面預防上扮演的雙重角色時,這有可能會影響到NPM的工作成效。因為對方可能會擔心自身被國家人權機構揪出什麼問題而遭到批判與懲罰(例如因有犯罪跡象而被移交檢調單位偵查),反而更不願意坦誠地與NPM說明拘禁場所的實際情形與困境,一起努力思考改善的方法。例如在賽普勒斯、愛沙尼亞與摩爾多瓦,他們的國家人權機構並沒有設立一個專門負責NPM工作的內部單位,或者是讓同樣一群工作人員兼任NPM工作,這都可能會讓政府官員等利害關係人較難發展出與NPM的建設性合作關係。

這也是為何SPT《國家防範機制準則》第32段建議:「如果被指定為國家防範機制的機構除了根據《任擇議定書》規定的職責以外也履行其他職能,其國家防範機制的職能應當安排在獨立的單位或部門,並且有自身的工作人員和預算。」這不只能強化NPM在國家人權機構內部的獨立性,一個有名有姓、看得見找得到的酷刑防範部門,也能夠幫助人們更加直觀地認識NPM的角色與重要性。例如捷克、馬爾地夫與墨西哥的國家人權機構為NPM在官方網站上設立了一個專區,甚至還設計了NPM的專門logo與團隊成員執行訪視任務時所穿的制服。當然,安排一個獨立的NPM部門,也代表國家人權機構有必要發展出一套內部協調機制,例如確定NPM應當如何將訪視過程中發現的個案轉給負責處理申訴的部門來處理,其中又應該保密哪些資訊等等。

最後,由於NPM的工作需要大量的經費與資源支持(特別是全國跑透透的訪視行程),國家人權機構全球聯盟(GANHRI)在2008年通過《奈洛比宣言》時也呼籲各國:若要指定國家人權機構擔任NPM,就必須要提供他們額外的權限與資源。否則,若被迫以同樣的經費與人力去執行比更多的職責,對於國家人權機構與NPM來說都不是件好事情。舉例來說,阿爾巴尼亞的NPM剛開始雖然多分配到五名工作人員,卻必須與監察使辦公室的其他部門共用空間、設備與電腦。更慘的是,摩爾多瓦的NPM因為沒有自己專門的交通工具,只能在每周其中一天借用監察使的車輛外出,這就讓本來應該是「突襲式」的訪視行程變得可以預測了。

 

由國家人權機構擔任NPM的優勢:更加多元的專業人才與防範策略

雖然需要克服上述幾項挑戰,不過由國家人權機構擔任NPM也有一定的優勢。首先,雖然預防性的全國訪視工作相當重要,不過防範酷刑的對策還包括:診斷酷刑與虐待問題的制度性根源、透過媒體與教育宣導提升社會大眾的正確知識,以及培訓權責單位與執法人員的專業能力。由於國家人權機構本身負責的人權工作相當廣泛,其成員與工作人員通常來自更加多元的專業背景,因此國家人權機構應當有能力在OPCAT所提到的NPM主要職權之外,創意地發想與結合運用多種行動策略,加速推動系統性的改革發生。此外,國家人權機構通常也擁有更多與國際人權體系接觸互動的實務經驗,知道如何運用聯合國人權理事會與條約機構機制來加強追蹤政府的改善進程。

總結來看,國家人權機構雖然在「先天」體質上已經相對接近眾人對於NPM的期待,但是絕對不應該帶著便宜行事的心態,就把NPM的職責丟給國家人權機構來做。除了國家需要賦予該機構額外的法定權限與經費資源,國家人權機構本身也需要有一定的決心,願意發展出一套適合NPM的工作方法與跨部門的協調機制,讓這個新的任務成為組織內另外一項優先的工作議程,並讓專業人才都能發揮最大效用。

當然,就算國家人權機構沒有被指定為OPCAT下的國家防範機制,本來也就應該在這項重大的人權問題上貢獻一份心力。2018年3月,國家人權機構全球聯盟(GANHRI)首度邀請各國具備NPM職責之國家人權機構參與一場國際會議,可見國家人權機構社群對於酷刑防範工作的重視。我們也期待更多的跨國經驗交流,能夠激盪出更多寶貴的實踐指引,可讓即將設立酷刑防範機制的台灣作為借鏡。

 

 


【註解】

  1. 本篇主要參考資料來源為:酷刑防範協會(Association for The Prevention of Torture,APT),2013,“National Human Rights Institutions as NPMs: opportunities and challenges”
  2. 圖片原始來源:APT動畫短片“OPCAT – the torture prevention treaty”截圖。