CRPD個人申訴#8—障礙者一定要「經濟自立」，才能享有與家人團聚的權利嗎？
#CRPD個人申訴 第八回
【障礙者一定要「經濟自立」，才能享有與家人團聚的權利嗎？】
（註：本篇文章為CRPD委員會Iuliia Domina and Max Bendtsen v. Denmark案（2018）的裁決重點整理，也是人約盟 #CRPD個人申訴 懶人包系列第八回。）
「家居與家庭權」一直為國際人權法所保護，世界人權宣言（UDHR）第12條保障家居與家庭不受任意干預、第16條則確定家庭是社會組成的自然和基礎群體單位，受到國家和社會的保護。公民與政治權利公約（ICCPR）、消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）、保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約（ICMW）等聯合國核心人權公約中亦有相關規定。
在區域人權法體系中，這個權利也同樣受到歐洲人權公約（ECHR）、歐洲聯盟基本權利憲章（EUCFR）、美洲人權公約（ACHR）、非洲人權和民族權憲章（ACHPR）等文書保障。其中，最有名的就是歐洲人權公約（ECHR）第8條的尊重私人和家庭生活權（respect for private and family life）和第12條保障適婚年齡男女依國內法律組成家庭的權利。
身心障礙者權利公約（CRPD）則在第23條「尊重家居與家庭」針對障礙者所會遇到的權利受侵害情況作出特別規定。然而，「尊重家居與家庭權」的內涵為何？在《CRPD》下，國家又有哪些義務？就讓我們透過CRPD委員會（CRPD Committee）在2018年做出的Iuliia Domina and Max Bendtsen v. Denmark案決定來了解吧。
▲案件背景：為何Iuliia Domina女士不能居留在丹麥？
申請人是烏克蘭國民Iuliia Domina和丹麥國民Max Bendtsen，他們均生於1989年，為已婚夫婦，育有一子，生於2015年。Bendtsen先生因為2009年的一場車禍而導致永久性腦部損傷，他的障礙使他無法通過就業而維持生活，因此他從2009年5月起領取社會福利。2013年5月30日，兩位申請人以其婚姻為由，申請在丹麥家庭團聚與Domina女士之居留許可，但是丹麥的移民局（Danish Immigration Service）拒絕其申請。因為丹麥《外國人（團聚）法》（Aliens (Consolidation) Act）第9條第5項規定，家庭團聚為由提交的居留許可申請，若申請人的配偶在申請提交之前三年內曾領取社會福利，則申請不得準予。但Bendtsen先生在可准許家庭團聚之日前三年內曾領取社會福利，所以不符合此一規定。移民問題上訴委員會（Immigration Appeals Board）於2014年12月3日維持了上述決定。
2015年，東部高等法院（the Eastern High Court）認定移民問題上訴委員會的決定違反《CRPD》，依據《CRPD》，應該免除關於本案中生活在丹麥的配偶須能在經濟上自立的要求，此外，法院對Bendtsen先生的健康狀況進行評估，認為Bendtsen先生沒有經濟自立的可能，因此法院認為，基於Bendtsen先生的障礙，移民主管機關要求Bendtsen先生滿足經濟自立，已使他無法與他人平等地享有家庭生活權。在上訴階段，最高法院於2016年12月22日做出裁定，推翻東部高等法院裁定，指出Bendtsen先生曾可選擇獲得特殊的彈性工作機會，因此Bendtsen先生有機會滿足經濟自立的要求，且未受到有違反《CRPD》或《歐洲人權公約》的歧視。
於是，Domina女士和Bendtsen先生向CRPD委員會提出個人申訴，認為丹麥《外國人（團聚）法》第9條第5項規定和丹麥移民主管機關得政策侵犯了他們基於《CRPD》第5條和第23條享有的權利。他們主張丹麥當局採用了錯誤的歧視定義，因為該定義既未承認提供合理調整的責任，也沒有確保免因障礙而遭受間接歧視。而需要在經濟上自立才可以獲得家庭團聚權的要求，使障礙者無法和非障礙者一樣平等享有家庭生活權。此外，Domina女士和Bendtsen先生更指出，他們的小孩完全依靠Domina女士照顧，因為Bendtsen先生的障礙使他無法單獨照料小孩，因此將Domina女士遣返回烏克蘭，將對他們的家庭生活造成無法彌補的傷害。
▲申訴人與締約國的交手：締約國意見、申訴人評論與後續發展
締約國認為申請人的申請不應被受理，且缺乏實質案情。根據《外國人法》第9條第5項，只有在生活在丹麥的、有義務贍養申請人的一方在作出居留決定之前的三年內未根據《積極社會政策法》或《融合法》領取任何救助的情況下，方可給予居留許可。締約國認為，若有特殊原因(包括考慮到家庭團圓)可得出決定性結論認定對上述條件不予考慮是妥當的，則可以對上述條件不予考慮。但只有在根據締約國的國際義務必須準許團聚時，才屬於這種情況。
然而，丹麥移民問題上訴委員會認為，Bendtsen先生是障礙者這件事，無法成為免於遵守有關團聚規則的合理理由。且丹麥最高法院亦認為，移民問題上訴委員會作出決定時，Bendtsen先生仍在接受測評和臨床評估，以確定他未來獲得就業機會的潛力，且他也正在接受培訓，故Bendtsen先生的情況仍然滿足《外國人法》第9條第5項所規定自立要求的不錯前景，因為他有可能在工資補貼計劃下找到工作。因此，丹麥最高法院認為移民問題上訴委員會作出決定時，Bendtsen先生的處境與此前三年領取社會保障福利的「非障礙者」具有可比性，並未受到違反《CRPD》或《歐洲人權公約》的歧視。由以上見解可以看出，締約國認定，生活在丹麥的配偶是障礙者這件事情本身，不足以證明有理由免於遵守《外國人法》第9條第5項規定。
此外，丹麥進一步主張，移民問題上訴委員會認定申請人可以在Domina女士母國烏克蘭享受家庭生活，這並不構成其在《CRPD》第5條下享有權利的違反，且《歐洲人權公約》第8條未強加各國接受家庭團聚的一般責任——即接受一對夫妻自己選定願意在其中享受家庭生活的國家，因為各國有權根據既有判例法對外國人入境加以控制，並制定相應規則。故各國享有相當大的評斷餘地（margin of appreciation），僅有於被要求在原籍國享受家庭生活，相關外國人將面臨無法逾越之障礙的情況下，才可能發生權利受到侵害的狀況。
申請人Domina女士和Bendtsen先生對締約國意見作出評論，他們認為丹麥主管部門並未對其在《CRPD》之下享有的權利進行任何的實質評估。此外，最高法院將Bendtsen先生處境與其他領取社會福利的「非障礙者」進行比較違反《CRPD》，因為他們不具備可比性。且即便Bendtsen先生已在工資補貼計劃下獲得就業機會，兩人仍不得不在獲得就業機會後再等三年，才可能做出有關他們家庭團聚的決定。
▲尊重家居與家庭：《CRPD》第23條的內涵
在進入委員會判決介紹之前，我們必須先了解本案核心之《CRPD》第23條第1項的規定。
第23條 尊重家居與家庭
- 締約國應採取有效及適當措施，在與其他人平等基礎上，於涉及婚姻、家庭、父母身分及家屬關係之所有事項中，消除對身心障礙者之歧視，以確保：
(a)所有適婚年齡之身心障礙者，基於當事人雙方自由與充分之同意，其結婚與組成家庭之權利，獲得承認；
(b)身心障礙者得自由且負責任地決定子女人數及生育間隔，近用適齡資訊、生育及家庭計畫教育之權利獲得承認，並提供必要措施使身心障礙者得以行使該等權利；
(c) 在與其他人平等基礎上，身心障礙者，包括身心障礙兒童，保留其生育能力。
《CRPD》第23條（尊重家居與家庭）設定國家防止干預的消極義務和確保障礙者家庭生活權利的積極義務，而第23條第1項則要求國家採取「有效與適當的措施」，消除對障礙者在婚姻、家庭、父母身分及家屬關係領域的歧視，且該項三項權利皆應該受到「國內法保障」，在與其他人相同基礎下，消除對障礙者的歧視。
▲委員會的裁決：丹麥違反「家庭權」在《CRPD》下的國家義務
CRPD委員會指出，若未能考慮當事人的特殊狀況，以中立方式適用的法律可能會造成歧視性效果。若各國在沒有客觀、合理的理由情況下未能對處境顯著不同者做出區別，則可能侵犯在享有《CRPD》所保障不受歧視的權利。在間接歧視的情況中，表面中立的法律、政策或做法對障礙者有不合比例地（disproportionately）的消極影響，如果看上去可以利用的機會，事實上因某些人的狀況不允許他們從該機會中受益，而將其排除在外，就會發生間接歧視。
CRPD委員會更注意到，Bendtsen先生在2015年10月中旬在工資補貼計劃下就業前，一直領取《積極社會政策法》下的社會保障福利，然而申請人提交家庭團聚申請時，Bendtsen先生尚不具備參與工資補貼計畫的資格，因此無法滿足《外國人法》第9條第5項就家庭團聚提出的要求。重要的是，Bendtsen先生在2015年10月中旬在工資補貼計劃下就業時，已經領取六年的社會福利、在申請人提交家庭團聚申請後兩年半，且根據《外國人法》第9條第5項規定，Bendtsen先生要再等三年方能符合根據《外國人法》實現家庭團聚的條件。因此，CRPD委員會認為，本案中，《外國人法》第9條第5項的自立要求，對身為障礙者的Bendtsen先生造成了「不合比例」的影響，使他受到間接歧視待遇。
綜合以上理由，CRPD委員會認定，丹麥國內相關主管部門以間接歧視障礙者的標準為依據而拒絕申請人家庭團聚申請的事實，已經損害申請人在與其他人平等的基礎上享有和行使家庭生活的權利，因此違反他們根據《CRPD》單獨解釋和結合第23條第1項與第5條第1和第2項享有的權利。且根據委員會結論，締約國有義務不將Domina女士驅逐回烏克蘭，並確保申請人在締約國的家庭生活權受到尊重。
▲問題討論與思考：障礙者一定要「經濟自立」，才能享有與家人團聚的權利嗎？在本案的情況下，又是否對Domina女士形成「關聯性／連帶歧視」（discrimination by association）？
在本案中，丹麥《外國人法》第9條第5項規定看似中立，僅做出經濟能力審查，而非針對障礙者設定不利益規定，但是該條項規定落實的實務情況，確實已經對障礙者造成不合比例的影響，而有間接歧視的問題。CRPD委員會因此要求「締約國有義務採取措施防止將來發生類似的侵權情事」，但丹麥究竟要如何修改相關的規定，才能夠不侵害國家對於居留資格訂定的權限，又能夠確保弱勢群體的權利保障呢？如同我國移民主管機關所說的：「簽證核發為國家主權行為，本處有權拒發且無須說明原因。」這其實是法理學上長期以來存在的主權和人權關係的爭議，但政策設計時無可避免需要做出一定的權衡。重要的是，障礙者在《CRPD》第23條下享有家居和家庭生活權，所以在相關規範和政策的設計時，必須要衡量障礙者的情況，審視居留許可申請設下條件限制時，看似中立的規範是否確實造成對障礙者的不利影響，而有構成間接歧視的可能。
此外，在本案中，有一個非常重要，但是CRPD委員會並未特別討論的概念，即是「關聯性／連帶歧視」（discrimination by association），「關聯性／連帶歧視」指的是針對與障礙者有關的人的歧視，經常發生在障礙者的家屬身上。在本案中，Domina女士因為她的丈夫Bendtsen先生是障礙者、領取國家社會福利，因此無法獲得居留申請許可，而丹麥政府適用《外國人法》第9條第5項時，雖然集中在審查Bendtsen先生的障礙情況和未來工作可能性，但卻實際上直接影響了Domina女士居留的權利，以及在其他國際人權文書規範下的家庭生活權，此一作為是否構成「關聯性／連帶歧視」，有相當的討論空間。
目前台灣關於「尊重家居與家庭權」的討論，無論是《CRPD》國家報告國際審查的國家報告、影子報告或相關團體意見，大多都集中在障礙者生殖健康和身心障礙子女權益保障部分，較少討論障礙者本身組成家庭的權利。但在身心障礙者長期被認為沒有自立生活能力的困境下，他們擁有和其他人平等組成家庭、享有家庭生活的權利，也需要受到重視和關注。希望能夠透過本次介紹CRPD委員會在2018年剛做出的Iuliia Domina and Max Bendtsen v. Denmark個人申訴案，喚起大家對身心障礙者「尊重家居與家庭權」的重視，確保障礙者能夠跟其他人平等享有組成家庭、享有家庭生活的權利。
➡小字典：何謂「個人申訴」（individual complaint）？
個人申訴是指，任何人應受國際人權公約（例如：CRPD）所保障之權利遭受侵害時，向國際上該公約的監督機構（例如：聯合國CRPD委員會）控告國家違反公約的機制。前提是，該國政府同意監督機構具備受理個人申訴的權限（例如：政府有簽訂該公約之「任擇議定書」），而且只有在當事人窮盡國內的救濟途徑仍無法獲得解決時，才可以使用這套申訴機制。該監督機構在審理案件事實與爭點後將做出具體建議，並追蹤國家後續的執行。
▲CRPD委員會Iuliia Domina and Max Bendtsen v. Denmark個人申訴案（2018）完整檔案連結
▲文章圖片原始來源：
https://danishgreencard.wordpress.com/2012/09/23/letter-to-immigration-service-from-dgca/
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