文/黃嵩立(人權公約施行監督聯盟召集人)

監察院在社會各界和總統府人權諮詢委員會的再三促請之下,終於在本月11日通過「監察院國家人權委員會組織法草案」「監察法部分條文修正草案」,將送立法院審查。有別於公民團體倡議的,讓部分(例如11位)委員專任人權委員,監察院堅持29位監察委員同時兼任人權委員。人權公約施行監督聯盟(以下簡稱本聯盟)長期倡議國家人權委員會,雖樂見監察院提出版本,但對其內容表示保留。

國家人權機關由國家設置,獨立行使職權,專責人權保障與人權促進工作。台灣公民團體於1999年成立「國家人權委員會推動聯盟」,已將組織形態定調為委員會。因為它可以擁有廣泛角色,例如:促進人權教育提升政府與社群的人權意識、提供政府部門人權政策的諮詢建議、提供立法部門諮詢建議、對涉及人權議題的訴訟程序提出貢獻、針對人權議題與挑戰展開調查或徵詢(inquiries)等。

國家人權委員會的設置在過去多所延宕,癥結點在於設置的方式。曾提出的版本包括設置在總統府、行政院、監察院、或五院之外的獨立組織。為尋求專業意見,本聯盟於2017年邀請深具國際經驗的Noonan女士率領三人小組來台評估。Noonan 進行了整週的評估並寫成完整報告(參見本聯盟官網),其中清楚說明,(1)為何評估小組建議將國家人權委員會設置在監察院,以及(2)監察院須大幅調整其職責、功能、和組織,才符合聯合國的《巴黎原則》。

監察院雖有獨立進行調查的職權,但仍不具備完整的人權保障與促進功能。簡言之,監察院目前幾乎不具有人權促進的功能,並未系統性監督國人人權狀況,亦未曾依據國際人權法向行政、立法、司法機關提出專業諮詢意見。監察院可以透過修法將上述職責納入,但是監院版最核心的缺陷,是它認定職司彈劾、糾舉的監委,可同時執行人權促進工作,而拒絕基於工作目的和方法進行分工。

監察委員受理申訴後進行個案調查,本於國內法予以懲處公務員,可說具有部分人權保障之功能。但此種工作法不同於系統性的監督,因為後者要靠人權統計、徵詢、諮商等工作方法,並且嫺熟於國際人權標準和工具。從目標來說,監察權職責在於防弊,但人權委員必須跟公務機關懇切會談,發展出信任與合作關係,嘗試發掘他們面臨的困難與問題,並助其解決。監委和機關之間有對立關係,其實不利於此種運作。從目的來看,監察與人權委員亦有不同著眼點,例如監察院曾要求財政部清理國有土地之占用情況,但人權委員卻應優先基於居住權考量,要求財政部檢討其清理政策。

這些工作邏輯之差異,以及專長與視野的不同,很難要求同一位委員隨時變換身份來加以調節。我國既然有29位監察委員,適度分工才是較佳的組織模式,也才能回應國人對監察權權行使的不信任感。監院版是在組織不變的情況下,試圖達成職責和功能的擴大,並要求每位監委身兼立場衝突的兩個角色。這輕忽了監察和人權兩種工作性質之差異,也低估了監察和人權兩種工作的專業性。本聯盟擔憂,監院版率爾放棄讓監察委員職權分工、發展專業的可能性,將不利於人權保障和促進。

 

(本篇投書亦刊登於蘋果日報,標題為「黃嵩立:監察院錯失人權促進改革良機」。)

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