只要是對倡議工作稍有涉略的人，多少知道修/立法倡議對政策和議題推動的重要性，畢竟在民主法治社會裡，法律不僅僅是最低道德底線，也往往成為最有效能夠保障人民權利的工具之一。然而，面對繁瑣複雜的法條文字和立法程序，以及立委諸公們各種唇槍舌劍、暗潮洶湧的政治攻防，有意參與修/立法倡議的組織，究竟該怎麼做才能更有效率地達到倡議目標，促成議題的進展？人約盟在去 (2022) 年結束公約審查馬拉松後，為後續政策倡議做準備，特別邀請到曾任民間司法改革基金會研究員、現為立法院立委辦公室法案助理的丁宇徵召開線上課程，從民間倡議團體與立法院法案助理兩種不同角度的經驗與觀察，和眾多參與者一起討論分析我國現行的立法程序，積累民間運用修法作為倡議方法的知能。

 

話說從頭：法律的意義是什麼？

這堂課程分為三大部分，第一部分是法律的意義，第二部分是立法程序的解析，第三部分是民間組織可以如何參與在立法程序當中，更有效地達成倡議目的。說起法律的意義，講師首先從三權分立的基礎下談法律與各機關的關係，簡單地說就是立法機關制定法律、行政機關執行法律、司法機關進行法律制定或執行過程中的紛爭解決。而哪些事項應由法律定之，講師則舉出《中央法規標準法》第五條規定：「四類事項必須由法律明定之，​​一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者[1]；二、關於人民之權利、義務者[2]；三、關於國家各機關之組織者[3]；四、其他重要事項之應以法律定之者[4]。」

 

此外，《中央法規標準法》第六條寫道：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」

 

這句話是什麼意思？講師以憲法法庭憲判字第19號判決[5]作為舉例。透過判決我們可知道，大法官主張健保停、復保涉及被保險人之權利義務與公共利益，「應有法律或法律明確授權之命令為依據」；但目前，《全民健康保險法施行細則》在沒有「法律」授權的狀態，就停、復保進行規定，造成違憲。依照憲法，特定事項 (如涉及公民權利義務與公共利益) 須由立法者依法律加以規定，而行政機關要對這類事項作出行為時，必須有法律或法律授權的命令作為依據。

 

在上述的憲法判決例子中，全民健康保險法為法律，施行細則是命令，而法律位階確實大大影響了法律效力。除此之外，行政命令的形成與制定，原則上是在法律制定之後，由法律授權行政機關制定。行政命令制成後，仍要送立法院查照，如果行政命令的內容被認為有些問題，立法院有權把查照改成審查 (例如兵役延長、美牛進口案都是查照改審查案)，審查期限3個月，必要時可再延長3個月。行政命令在機關公告時就已經生效，且審查期間行政命令也能繼續執行；只有在命令被立法院認為有瑕疵，要更正或廢止的時候才會失效。此外，如果期限到了，還沒有審查完的話，命令會自動生效。雖然立法委員可審查行政命令，但無權修改其內容，只能全盤接受或全盤否定。[6]

 

立法院如何組成？    立法程序全解析

接著進到課程第二部分，關於立法程序的解說，講師首先提到立法院的組織架構。

 

立法院共有八個常設委員會和四個特種委員會，特種委員會是為了處理特別事務而設立。[7]基本上，所有法律都會依據歸屬的主管機關，被分配到不同委員會，必要時會有跨委員會的聯席會議[8] (e.g. 組織法)。各個委員會負責法案的排定和審理，每個委員會有兩位召委，由政黨投票選出，總人數13～15人[9]。以2022的政治局勢來說，執政黨和最大在野黨通常可以各得一席委員會召委。

 

接著講師逐步解析各個立法階段的流程。(立法組織架構與立法程序流程圖可在立法院網站查用)

 

立法程序一：提案

從提案開始，來源有以下兩種：

  • 院級憲政機關 [10]
  • 超過16位立委連署[11]或是黨團[12]

 

值得一提的是，行政機關和立法委員 (黨團) 的提案資源落差相當大。行政機關在提出草案前，會先召開專家會議或徵詢各界意見，來草擬法案架構和要具備的內涵，意見蒐集完後，會由負責的科室小組人員撰寫草案內容，經過法制局審查，呈報行政院送政務委員確認後，過了才會送到立法院  (中間還要經過公告，進行第二波意見徵詢) [13] 程序。

 

另外，以目前執政黨的作法而言，由於行政院草案提出後很少會撤回，所以為了避免行政院草案與立法院意見差距過大的情況發生，執政黨會召集政策小組會議來蒐集委員意見，甚至決定草案方向。另一方面，政策小組也可能要求行政機關就法案進行報告，當執政黨與國會多數黨相同時，則可進行意見交換、蒐集與資訊對齊；而當執政黨與國會多數黨不同時，則可進行資料蒐集整理以利議題攻防。與行政機關相比較，立法委員 (黨團) 所擁有的提案資源就顯得非常稀少，往往是靠著委員本身和助理對法律的了解，以及相關資源與人脈的連結能力，來決定提案的紮實和豐富度，這也使得委員們特別需要仰賴民間提供資訊來與行政部門對話。

 

立法程序二：程序委員會

提案完成後，就會進入程序委員會。程序委員會固定在會期的每週二召開，其功能主要為二，一是排定報告及討論事項，二是建議提案所屬審查委員會。比如，建議精神衛生法由衛環委員會審查；《性侵害防治法》與《兒少性剝削防制條例》則由衛環和司法法制委員會共同審查，稱為聯席審查。需要注意的是，所有程序委員會決定的事項都是建議性質，進入院會會再確認[14]。

 

立法程序三：一讀

程序委員會結束之後，會進入到一讀的程序，一讀會的時間，是在會期的每週五和下個週二[15]。 當中可能會發生以下的政治攻防：

  • 將提案退回程序委員會 (e.g. 時代力量黨團提出侮辱國旗除罪化法案)
  • 行政命令查照改審查
  • 將提案抽出逕付二讀，並由提案黨團決定何時協商
  • 對法案提出復議[16]。復議期間的計算方法，本次表決後到下次散會為止，通常以10天計算 [17]。

 

 

立法程序四：委員會實質審查

一讀會結束後，就進入委員會的實質審查討論。講師在這裡提到，過去立法院強調委員會中心主義，但實際上有沒有落實？或者被黨團協商架空？是立法院目前面對的困境。委員會討論的案件由召委主導，在某些層面召委排定法案的目的，是要掌握法案主導權。也就是說，若執政黨想主導法案審查時，會先算好下次什麼時候是執政黨的召委排案，在那個時候把法案送進立法院[18]；有時黨團也會給予指示。排定之後，會先做質詢審查，總質詢完之後，會進入逐條審查。很多時候法案牽涉範圍很大、問題太多很複雜，常常委員們會要求，在法案第一次排審之後，不要馬上進行逐條審查，而是要召開公聽會蒐集更多意見後再討論。

 

逐條審查的過程，是委員們第一次在公開場合跟行政部門針對疑慮進行對談，那是互相交鋒的情境。不過在法案審查前，行政部門也可能會去遊說對法案有意見、有提出草案的委員。

 

除了前面的提案方式之外，在委員會審查討論過程中，立委也可藉由三人以上立委連署、以提出修正動議來變更草案內容。但修正動議只能針對審查中的條文做調整，無法變更審查範圍以外的條文，如果要增加條次就要再提案；因此，有時基於立法技術的考量，會盡可能多寫一點條文內容，預防來不及提案的狀況。另外，在討論過程中，也有可能對法案新增附帶決議，雖然在法律上無拘束力，但由於其行文可能影響後續預算編列，附帶決議內容亦受到行政機關高度重視。

 

以現行規定而言，立法院委員會召開的法案審查會議過程必須全程直播。然而，直播並不包含會議的休息時間，在實務上又有許多重要的協商與討論，是在休息期間在場邊完成溝通協調的。這樣的現況，增加法案倡議型組織在監督、了解立法協商過程的門檻與困難。如何讓法案審查過程公開透明可供全民監督與檢視，是目前立法院待解決的問題。

 

立法程序五：黨團協商 (朝野協商)

委員會討論結束後，就進入黨團協商[19]階段。是否將法案送黨團協商，取決於各黨團對法案的共識程度：如果大家有共識，就直接送院會二三讀；反之若草案複雜度高、難以達成共識，則會為了避免影響議事安排，先送出委員會，並交付黨團協商。

 

在檯面上的協商之前，會有一個密室協商[20]的過程，也就是行政機關會在幕後跟各委員或各黨團進行草案說明，釐清問題，所以檯面上的黨團協商會進行得很快。但沒有出席參與該會議的人完全不會知道討論內容。交付黨團協商後，法案會進入至少一個月的冷凍期[21]，冷凍期過後才可以進行表決。負責排定該案的召委需要利用這段時間召集協商討論，若召委無法決定，或不願意召開，執政黨也可採取直接報請院長召開協商[22]的終極做法。

 

立法程序六：二讀

協商之後進入二讀[23]，是一場表決大戰，委員們如果對法案內容已有共識，就會進行條文宣讀，若無共識，就需要逐條表決。目前實務上的做法，可能行政機關會將草案進行修改後，以最新版本交付執政黨團，用黨團名義提出進行表決，因此可能最後通過的條文是過去沒看過的法案版本。另外，也可能有突襲情況發生，也就是委員們在委員會討論時取得共識，但送交二讀時可能因為發現有問題或其他原因而反悔，則可能拉下該案重新進行黨團協商；被重新進行黨團協商的法案，冷凍期也將重新計算。實務上，透過黨團協商取得各黨簽字後不能反悔，因此為了確保法案二三讀和通過的時間、避免遭到前述的突襲，即使在委員會獲得共識的法案，目前的執政黨也會技術性交付黨團協商，讓法案可以如期通過。

 

表決時一個黨團只會提一個法案版本，個別委員只能用不投票的方式表達反對。以目前執政黨的規定而言，不遵從黨團的決議是會被罰款的。如果不依黨團決議投票的 (違規) 次數太多，可能就會送黨紀委員會裁處，委員權力可能因此被限縮 (e.g. 喪失委員會優先選擇權)。

 

立法程序七：三讀

二讀結束後，就進入最後三讀的程序。按照規定要下次院會才能三讀，但為了加速立法，通常執政黨團都會提議直接進三讀[24]，而三讀原則上就是把二讀已經通過的法案文字再念一遍。值得注意的是，由於決議案在決議後仍有十天要求重新表決的復議期，同時一決議案若經過復議動議做出決定後，不能再提出復議動議。因此，目前執政黨如果遇到希望把握時間通過的重大法案，就會在三讀當下提出復議，並由同黨其他人否決做成復議決議，以避開十天復議期，直接送到總統府，由總統簽署並公佈。

 

另外，三讀後，行政院若認為法案窒礙難行，可移請立法院覆議[25]，但若覆議後仍照原案通過，立法院有倒閣權，這樣就會涉及政治操作，形成行政權與立法權互相對峙、僵持的局面。這種情況至今還未曾出現。

 

民間組織如何參與立法程序？      進行立法倡議時有哪些需要注意的事？

來到課程的最後，民間組織究竟可以如何參與在立法程序當中，更有效地達成遊說目的？講師提到，首先要大致掌握關注法案的當前進度，可以查詢立法院議事及發言系統或議案整合暨綜合查詢系統，對法案狀態有一定程度的瞭解後，就可以開始進行倡議和遊說行動的準備了。針對這部分的規劃，講師有以下三點提醒：

  • 確定訴求的癥結 (是法律需要修正，還是機關行政命令面可以處理的狀況，抑或是執行層次的問題)
  • 事前盡全力做好議案研析，因為委員不一定會了解組織想要倡議的法案內容
  • 直接向行政機關表達意見，比遊說委員來得更直接、快速，所以要盡可能了解其面對的困境與內部文化，避免資訊落差，若有機會與之協商，也能減低溝通成本

 

在拜會委員/黨團時，要拜訪與自己議題有關的委員會委員，這樣才更有機會達成遊說目的。若有關排審法案事宜，也可以拜會召委。而聯繫方式上，電話或傳真優先，先聯絡委員再聯絡黨團。溝通交流上，則非常需要重點式的表達，之後再將完整的資料轉交給委員助理，委員會依據對議題的興趣意願及時間等考量，決定要投入多少心力在協助修/立法提案上。

 

講師補充，直到三讀前一天都是遊說的時機，不到最後關頭千萬不要輕言放棄，在遊說時可以注意以下三點：

  • 講故事、提問題，必要時透過媒體凝聚社會關注，且需時時留意主流媒體報導走向，倡議目標切勿受到影響 (但小心不要被主流媒體風向帶跑)
  • 持續向友好委員說明法案的重要性及爭議點
  • 提出意見整合後的修正條文，讓委員可直接於提案時使用 (讓委員可直接提出)

 

經過這堂課程，我們可以知道原來修/立法程序充滿許多需要注意的細節和仔細拿捏揣摩各種分寸與應對進退的玄機，其內涵及實作方法既多元又複雜，值得倡議夥伴們和社會大眾更多的關注與了解。修/立法倡議的目標更往往需要藉著天時、地利、人和的共同協助才能達成。期待透過對立法程序的理解，有助於組織夥伴在未來進行修/立法倡議過程都能愈加順遂、捷報頻傳！

 

 

[1] 例如《總統副總統選舉罷免法》

[2] 例如《兵役法》、《公民投票法》

[3] 例如《法院組織法》、《行政院組織法》

[4] 例如《精神衛生法》

[5] 憲法法庭判決全文，請見：111 年憲判字第 19 號

[6] 有關行政命令審查相關規定，請見《立法院職權行使法》第十章第61、62條

[7] 有關立法院組織架構相關規定，請見《立法院組織法》

[8] 委員會在審查法案時，法案若由兩個委員會共同審查，就稱為聯席審查

[9] 有關立法院各委員會人員組成及架構相關規定，請見《立法院各委員會組織法》；召委選舉相關規定事項，請見《立法院各委員會召集委員選舉辦法》

[10] 可由單一或兩院共同提案，共同提案是因為該案涉及兩院權責，e.g. 刑法或刑事訴訟法

[11] 有關立法委員提案之相關規定，請見《立法院議事規則》第二章

[12] 黨團成立條件：3人以上，最多可以有5個黨團，現在立法院有4個。黨團的效力等於委員連署，在相關法規凡規範需要透過委員連署才能達到的標的，黨團都可以獨立為之，所以小黨多會選擇透過黨團提案來提案；有關黨團之法律規範，請見《立法院組織法》第33條

[13] 有關行政機關訂定法規命令之程序規定，請見《行政程序法》第150～157條

[14] 有關程序委員會相關規定，程序委員會相關規定，請見《立法院程序委員會組織規程》

[15] 有關一讀之程序相關規定，請見《立法院職權行使法》第8條

[16] 復議：由委員提出。同會期內提出再審議一次，有期間限制，到下次院會之前若無人提出重複討論，一讀時的決定就會生效。如果有人提出復議，但沒排討論時間，法案就會懸著。目前的執政黨團有時也會在三讀後提出，確保法案可以如期送交總統簽署。

[17]講師在此處舉例說明，假設有法案在這週五一讀通過，則該案下下週三之後才能在委員會排案；若各政黨皆同意不復議，召委可立即排入委員會，較罕見，e.g.《精神衛生法》修法。另，有關復議成立之要件及期間計算等規定，請見《立法院議事規則》第七章

[18] 講師說明，通常在這種情況下，執政黨召委會在開會通知底下加註「本案經復議就不予審查」，是一種搶案的政治攻防。

[19] 有關黨團協商 (朝野協商) 相關規定，請見《立法院職權行使法》第十二章

[20] 在《立法院議事規則》中又稱秘密會議，相關規定請見《立法院議事規則》第八章

[21] 冷凍期有兩種計算方式，一讀時直接交付協商的話，就是從法案被抽出來那個時間開始算一個月。另一種是委員會審查完才交付協商，就會以委員會作成議事錄，並送達各黨團的時間起算一個月，此規定也會影響目前執政黨對重大法案處理的優先順序

[22] 所有黨團都可以提出協商，至於能不能通過，要看另外兩個黨團有無意見，最可能的情況是被執政黨杯葛，e.g.礦業法

[23] 有關二讀之程序相關規定，請見《立法院職權行使法》第9、10、10-1條

[24] 有關三讀之程序相關規定，請見《立法院職權行使法》第11條

[25] 覆議：行政院認為法案窒礙難行，經總統核可，送請立法院再考慮一次；有關覆議案處理相關程序規定，請見《立法院職權行使法》第五章