【CAT 個人申訴】只有國際法保護難民有何不足？用澳洲個案讓你搞懂禁止遣返原則與締約國義務
近年來因難民潮所帶來的全球遷移，遠在太平洋左岸的群島國家台灣，也開始成為流離失所者、尋求庇護者與難民們的落腳之處；而隨去年香港反送中抗爭、緬甸政變等鄰近地區日益嚴峻的狀況，如何承接這群正在到來的人們，已是台灣無可迴避的現狀與義務。然而，台灣準備好了嗎？
「禁止遣返原則」作為國際法上國家承接難民的基本原則之一，它規範了國家不得將難民遣返回可能面臨酷刑風險的母國或他國，最低限度地保障難民生命權；在實踐上，禁止遣返原則雖已收錄於各式全球與區域性人權公約中，條約機構與國際法庭也擁有管轄權，然而締約國是否在各自領土內遵守禁止遣返原則，仍須仰賴國內法建立完善的難民與尋求庇護者安置機制，始能完整地保障境內的難民。
究竟「禁止遣返原則」為何如此重要？就讓我們用懶人包，以斯里蘭卡難民與澳洲政府國際裁決案例為妳／你講解～
👉人約盟與台權會共同提出之民間版難民法草案
💭如想瞭解更多懶人包所講解的案例，詳見禁止酷刑委員最終裁判 S.P. (represented by Companion House) v. Australia
[禁止遣返原則是什麼？]
簡而言之，即是規範國家不得將境內難民強行遣返回母國或驅除出境的原則。
在難民地位公約中，禁止遣返原則被定義為國家若無正當理由，不得以任何方式將難民驅逐或送回至可能導致其生命自由受威脅、或因其種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具某種政治見解受威脅的領土邊界，詳細條件包括：
- 在邊界不拒絕、不引渡和不驅逐
- 域外禁止遣返 (即使尚未進入國土，也不得在公海上攔截欲到達國土的難民)
- 大規模湧入難民同樣適用禁止遣返原則，但可先以「臨時庇護」作為問題解決方法，日後再審查是否授予難民地位
- 國際社會無法協調解決大規模難民問題，不得作為拒絕適用禁止遣返原則的理由
[禁止遣返原則已成為國際習慣法]
成為習慣法，意味著所有國家之間對待難民乃至國內流離失所者 (Internally Displaced People) 皆須遵守禁止遣返原則，來處理其去留與安置問題。目前禁止遣返原則已被公約與區域法擴及適用至難民以外的遷移者，例如《禁止酷刑公約》第三條第二款，即規範締約國 (簽署該公約的國家) 如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險，任何締約國不得將該人驅逐，遣返或引渡至該國。
[取得難民要件與禁止遣返原則]
事實上，依據 1951 難民地位公約要取得難民資格得先符合三項要件：
1.置身於本國或常居國之外
2.不能 (內戰、母國法律秩序喪失) 或不願 (畏懼於受迫害) 返回原居國
3.有正當理由而畏懼於被迫害：必須基於宗教、種族、特定社會團體、持有特定政治見解等理由等即將或已經發生的迫害感到畏懼
由上可知，滿足難民定義本身有其難度。因此，《禁止酷刑公約》的禁止遣返義務特意將難民與滿足禁止遣返的條件分開，使得即使申訴人不具備可被認定為難民的必要條件，仍舊擁有不被遣返的可能。
那麼，什麼條件下國家能將境內「難民或庇護申請者」遣返呢？讓我們用斯里蘭卡坦米爾族的 S.P 與澳大利亞政府的申訴案件來瞭解吧！
[申訴人 S.P 是住在斯里蘭卡難民營的坦米爾人]
坦米爾人屬於斯里蘭卡境內的少數民族，絕大部分的坦米爾人是在英政府殖民時期因採取「分而治之」政策，被動地從印度半島移民來到斯里蘭卡。
這群移民的坦米爾人多數因殖民政策受西方教育，社會地位高於多數身為平民的本土僧迦羅人，這也間接導致斯里蘭卡脫離殖民獨立後，重掌主權的僧迦羅人制定了對坦米爾人歧視性的法律政策，進而加劇坦米爾人對僧迦羅人的憎恨，透過武裝與和平路線尋求獨立的呼聲甚囂塵上。
坦米爾猛虎組織 (Liberation Tigers of Tamil Eelam) 即是在此脈絡下成立，該組織因為擅長自殺式炸彈攻擊，目前已被多國定義為恐怖組織。(註)
申訴人 S.P 的哥哥則曾在該組織下的工廠內工作而遭斯里蘭卡政府逮捕 (爾後遭到釋放)，也因為這個緣故，據申訴人所聲稱，申訴人與其家人曾受到難民營中政府的調查與時不時的騷擾。
註：
[申訴人 S.P 的逃亡之路]
因為先前政府逮捕哥哥的行為，使 S.P 的父母認定家人可能受其牽連，因而賄賂敵對勢力卡魯納軍事集團 (註)，利用該集團的走私勢力幫助 S.P 逃出難民營與斯里蘭卡。
S.P 在集團幫助下，以跳島策略潛逃，先是進入泰國曼谷，再途經馬來西亞與印尼，最終到達澳洲領土聖誕島 (Chistmas Island)，但不幸在入境時即被澳洲政府攔截。為了避免被遣返，S.P 旋即向澳洲政府提出保護簽證申請，但澳洲政府認定其並不符合申請條件而駁回申請。幾經周旋後，S.P 在澳洲 NGO 同伴之家 (Companion House) 的協助下向聯合國禁止酷刑委員會發起對澳洲的個人申訴。
註：卡魯納集團原本為坦米爾猛虎下的一小群分支軍事力量，雙方後來因為斯里蘭卡戰爭問題而決裂，卡魯納集團轉為僱傭兵型態與政府軍聯合，正式成為坦米爾猛虎組織的敵對勢力。
[申訴人與澳洲政府的各執一詞]
申訴人 S.P 認為，自己因為哥哥曾與分離組織 (也就是坦米爾猛虎組織) 有連結，加上父母賄賂卡魯納集團的行為，如被遣返，將可能面臨來自政府的酷刑與報復。即使坦米爾猛虎集團已於 2009 年瓦解，但在尋求庇護上訴的四年間，S.P 居住在澳洲，卻也未見澳洲政府履行其身為締約國的保護責任。
澳洲政府首先申明，國家已經清楚知悉申訴人的狀況，包括其身為坦米爾人、哥哥被認為與分離組織有關、父母行賄，以及申訴人自認為尋求庇護者在國內的權利不被保障已長達四年。然而，國內調查機關也表示 S.P 並無法提出被遣返即可能受酷刑的具體證據，過去的經驗甚至顯示，S.P 以個人護照離開斯里蘭卡，斯里蘭卡政府對其去留不具任何意圖。不僅如此，澳洲的國內法庭也因要件不符拒絕受理 S.P 的駁回庇護簽證處分訴訟，顯示依國內司法而言，澳洲政府並不對其負有禁止遣返義務。
註：同伴之家 (Companion House) 為澳洲協助非法居留者與難民法律與安置服務的非營利組織。
[申訴人評論澳洲政府之說詞]
為了舉證自己可能受到真實、可預見的酷刑，S.P 舉出來自親友且經律師公證的信件表示，自己一旦回斯里蘭卡，即可能遭到政府的酷刑，即便自己與家人已經多次向政府澄清他們與坦米爾猛虎組織並無牽連。
S.P 接著又舉出國際特赦組織與人權觀察等 NGO 針對斯里蘭卡狀況的國家報告，這些報告均顯示，坦米爾種族在斯里蘭卡仍然是國家暴力的目標，特別是對於那些尋求庇護失敗而遭到遣返的坦米爾人，受到不當對待的比例極高。
[禁止酷刑委員會在此案的角色是什麼？]
在第二張懶人包我們提到，禁止遣返原則目前已被禁止酷刑公約擴至難民以外的遷移者，也就是說，今日不論 S.P 是否被澳洲政府認定為難民，皆不得將其遣返至可能遭受立即、真實、且可預見將遭受酷刑風險的母國；而受理 S.P 個人申訴的聯合國禁止酷刑公約委員會，他們的首要工作即是判斷今日申訴人 S.P 所舉之證據，是否能真的證明本人返回斯里蘭卡，將可能遭受酷刑。
[委員會後來的裁決？]
委員會最終裁定，澳州政府將 S.P 遣返回斯里蘭卡的行為並不違反 CAT 第三條有關締約國不得遣返可能遭致酷刑風險個人的規定。委員會做出如下理由：
- 哥哥被認為與坦米爾猛虎組織有關連之事，無法直接對 S.P 造成威脅，因為兩人皆未加入坦米爾猛虎集團的軍事訓練或與政府軍戰鬥。
- 哥哥雖曾被指控與組織有關而遭逮捕，但後來已被釋放，此點足以證明，政府認為其並不直接與組織有關。
- S.P 曾以個人護照平安出境，顯示斯里蘭卡當局認定其並無威脅且無興趣管控其行蹤。
- 除家書外，S.P 並無直接證據，足以證明其家人受到斯里蘭卡政府騷擾。
基於上述理由，如今日澳州政府做出遣返 S.P 之決定，並不違反作為禁止酷刑公約之締約國義務。
[從 S.P 的例子，我們可以發現…]
透過 S.P 的案子我們可看出，申請人 S.P 與澳洲政府間，對於禁止遣返與難民的構成條件認知並不一致。S.P 所證明的真實危險，以及認為自己 (是權利未被保障的) 尋求庇護者，對澳洲政府而言並非如此。
如果我們將時序倒回案發當下，也會發現，諸如 S.P 這樣待認定的尋求庇護者 / 難民，就算輾轉多國，成功進入庇護國，也可能面臨被遣返的風險；就算有禁止酷刑公約與難民地位公約的保障，以 S.P 來說仍等待了四年之久，是段漫長的過程。何況對於歷經困難，好不容易來到陌生國度落地生根，甚至已經在庇護國居住已久的 S.P 來說，在多年後得到被遣返的處分，是對其個人處境與實際情況殘酷的忽視。
[如果今日澳洲不得遣返 S.P，然而…]
不論日後此案的裁決結果如何，這裡仍有一個問題值得我們去思考：在 S.P 滯留澳洲國土上的四年多期間，澳州政府是否有履行其締約國義務，在國內的庇護程序上充分維護 S.P 的基本權利呢？ S.P 是否免於恐懼、享有適足的生活水準、擁有尋求權利救濟的充分資源？而如果上述的答案為否，即便裁決結果澳洲勝訴，這樣的澳洲政府也算真正履行締約國責任嗎？
[看看澳洲，想想台灣…]
我們先前談到，禁止遣返原則的落實，仍須仰賴締約國內法律規範的完善運作才能達成。而對於僅能自願簽署、國內法化公約、無法受國際法庭與條約機構管轄的台灣，令人遺憾的至今仍尚未有完整的難民庇護機制與法規範。
2005 年內政部曾提出難民法草案至立院，然未獲通過；2009 年立法院通過《兩公約施行法》，然而對於落實禁止遣返原則的難民法則因排除中國籍難民存在見解爭議，未進入討論議程。2016 年國民黨籍立委，時任委員會召集委員的黃昭順排審內政部難民法，但在會期結束前仍未完成二讀程序。
至今 2021 年，立法院仍未排審難民法草案，法案一日不推行，在台的難民、尋求庇護者與流離失所者就一日未受保障。
[台灣公民社會與國際社群的努力]
其實這些年來，人約盟與台權會，以及許多夥伴團體都積極與國際社群合作，努力使台灣落實難民法與禁止遣返原則，包括透過自主性的公約審查、提出涵蓋禁止遣返原則的民間版難民法草案。
如果你也支持台灣成為接納四方各地尋求庇護人們的國家，或想瞭解更多關於難民庇護機制，可以參考如下有關難民法草案的資訊：
註：2020 年 6 月 19 日人約盟與台權會共同發表民間版本的難民法草案記者會發言
圖片來源：人約盟、台權會官網