全國性徵詢：國家人權機構的實戰攻略包（下）

【前情提要：全國性徵詢的優點與重要性】

上回介紹到，全國性徵詢（national inquiry）指的是一種廣泛邀請社會大眾共同參與的調查方法，通常透過多場公開聽證會，向相關各方蒐集證據。許多國家人權機構（National Human Rights Institutions, NHRIs）已經在實踐中採用這種做法。

良好規劃與執行的全國性徵詢，不只有助提升該特定人權議題的曝光度、凝聚社會大眾的關注支持，加速系統性人權問題的改革與個案權利救濟的實現，同時也有利提升人民對於人權機構的信賴與近用，以及強化人權機構的專業知識與實戰經驗。

這份實戰攻略包下集，馬上就要帶大家來看看其他國家的實際案例！

【實例一：澳洲社會對「失竊的世代」原住民的關注】

直到澳洲在1970年代終止白澳政策以前，數以萬計的澳洲原住民兒童被帶離原生家庭，送去政府機構、教會或者寄養家庭，學習白人的生活方式與文化－－他們被稱為「失竊的世代（The Stolen Generations）」。

1995年，澳洲人權委員會決定為此展開全國性徵詢，最後成功取得535位受害者的親自作證，以及777份來自相關個人、政府和非政府組織的書面意見。1997年，澳洲人權委員會發布調查報告，詳細揭露白澳時期政府的同化政策如何對原住民犯下形同種族滅絕（genocide）的惡行。

🔖延伸閱讀：〈失竊的世代：澳洲社會對原住民孩童同化政策的深切悔歉〉上篇
📌圖片來源：1930年代達爾文地區報紙／澳洲人權委員會。

這份600頁的調查報告《帶他們回家（Bringing Them Home）》不只有嚴謹的事實考察與法律分析，更致力以平易近人的語言與大眾溝通，忠實呈現各方證詞、證據與照片，甚至也收錄了相關藝文詩作與漫畫。這份報告戲劇性地促進了澳洲民眾對於同化政策與原住民處境的認識，讓許多人瞭解到自己引以為傲的國家竟曾有過這段黑暗過去。

「她未曾擁有真正的童年
從嬰兒服換成
政府配發的制服，受制於
每日的時刻
六點：起床、梳洗、更衣、工作、早餐、
工作、次級教育、返舍、更衣、工作、
盥洗、晚茶、上床、惡夢、擔憂、淺眠，
哭泣。
六點：起床、梳洗……
像白人一樣說話，像白人一樣表現，
像白人一樣祈禱。做個白人。」

節錄自James Miller〈六點，她起床（Six O’Clock … Outa Bed〉／中文翻譯：黃農喬

雖然澳洲人權委員會的調查報告成功引起社會關注，當時聯邦政府卻拒絕為前朝錯誤道歉，失望的澳洲公民自行發起Sorry Books的草根行動，表達個人對於原住民族的遺憾與歉意。每一本Sorry Books都由以下這段宣示開頭：

「我在此署名，為歐洲移民對澳洲原住民造成的不義記下深刻遺憾。尤其是，我要為那些被迫帶離家庭的孩童所遭受的傷痛，還有政府政策對澳洲原住民之人性尊嚴與心靈所造成的影響，致上個人的歉意。我也謹表對於和解、對於全民更好之未來的殷切期盼，並且承諾貢獻自己的一份心力，共同打造一個團結的澳洲，使其成為一個能夠尊重我們所在的這塊土地、珍視原住民與托雷斯海峽島民傳統，以及確保所有人正義與平等的國度。」

1998年5月26日，也就是《帶他們回家》報告呈上聯邦議會一週年的這天，一千本Sorry Books遞交到了「失竊的一代」族人手上。這個日子從此成為澳洲的國家道歉日（National Sorry Day），同化政策歷史也被納入中小學課綱，好讓新的一代能從小學習尊重多元族群文化。

🔖延伸閱讀：〈失竊的世代：澳洲社會對原住民孩童同化政策的深切悔歉〉下篇
📌圖片來源：“Australian Sorry Day”、National Committee of Australia: Sorry Books

2010年，馬來西亞人權委員會首度發動全國性徵詢，目的是調查沙巴、砂勞越以及半島原住民族在土地權上所面臨的現況與問題所在。該委員會謹慎選擇了132個代表性個案舉行公開聽證會，成功集結超過6,500位族人的參與，也收到了57份來自政府部門與非政府組織提交的書面文件。

經過兩年多的調查，該委員會發現：雖然馬來西亞聯邦憲法與相關土地法令都承認原住民的傳統土地權益，但是法律條文的模糊之處卻留給政府恣意詮釋、修正與裁量執法的空間。例如沙巴根地咬地區的Yunus Kimin一家人在1975年時曾經向地方政府提出土地申請，原先以為一切程序皆已跑完，沒想到卻在三十年後突然得知自家的土地早已被批准給陌生人，甚至轉賣給一間大公司。

該委員會從多個個案中發現，土地權主張重複的問題之所以普遍在各村落發生，是因為許多族人僅被地方官員告知需向土地測量局提出申請手續，卻不知道他們其實還可以根據《沙巴土地法令》第14條主張所有權並索取地契。那麼當爭議發生時，警方自然會憑地契認定地主，甚至協助大公司驅逐居民。

不過，也是多虧人權委員會公開舉辦聽證會，沙巴地區的地稅徵收官坦承Kimin一家的土地確實先後獲得三名土地測量局人員的批准，並建議他們將這個案件帶到法院處理解決。由此可見，全國性徵詢不只能指出系統性的問題，也確實能協助這些個案的當事人獲得更有利的證據，進而尋求司法救濟。

📌圖片來源：馬來西亞人權委員會

經過兩年多的調查，馬來西亞人權委員會提出以下六大面向、共18點具體建議。這些建議既要處理個案與體制面問題，也著眼過去與未來的連結。直到今天，這份報告仍是原民團體倡議的重要論述依據。

(1)承認原住民族的傳統土地權利：包括土地使用權的保障、釐清慣俗土地使用權的概念、恢復未被承認的傳統土地；

(2)彌補族人失去的土地：設立「原住民土地法庭」等救濟機制、回頭檢視過去政策計畫所取得的土地、檢討補償與賠償相關規定；

(3)停止失衡的開發模式：採納以人權為基準的發展途徑及遵守FPIC規範、確保利益攸關方參與開發計畫的衝擊影響評估、推廣與促進以人為本的融合式永續發展模式；

(4)預防傳統土地的繼續流失：調查與解決當前存在的所有土地主張爭端、承認自然保護區中的傳統土地權利、鼓勵原住民積極參與森林資源管理；

(5)檢討土地管理制度：檢討與提升原住民發展局及土地部門的處理效率、加強跨部會的協調能力；

(6)肯認土地是原住民認同的中心，強化原住民的決策代表性：設立由原民代表組成的獨立原住民族理事會，提供政府包括土地權利在內之原民議題的諮詢建議。

🔖延伸閱讀：

• 〈大馬原住民族土地權利調查報告：「土地是生活與集體認同的中心」〉
• 〈大馬人權委員會力挺原民權利，呼籲新政府立即展開系統性改革〉

【注意！全國性徵詢涉及原住民族議題時，須具備文化敏感度】

由於原住民族權利議題往往具有系統性與歷史性，並涉及經濟、社會與文化權利，故經常成為全國性徵詢的議題。

不過這也表示，國家人權機構在規劃執行全國性徵詢時更須具備足夠的文化敏感度。畢竟，長期受到壓迫的族人很可能不太願意信任代表國家而來的人權機構，故徵詢團隊通常需要族人的參與或協助，確保執行過程能考量到各地原住民族的語言文化與代表性問題。

例如，馬來西亞人權委員會在進行土地權利的全國性徵詢時，其中一位主責委員Jannie Lassimbang便是長期參與原運的沙巴州卡達山族人。至於澳洲人權委員會進行原住民孩童同化政策的全國性徵詢時，也特別設立一個原住民諮詢委員會、在各區皆邀請一名原住民女性擔任共同委員，並且確保受難族人在作證時有原住民社工的在場陪伴。

📌更多資訊，請參考APF與聯合國人權高專辦共同出版之《聯合國原住民族權利宣言：給國家人權機構的指南》第10章。

【實例三：凝聚阿富汗人民對轉型正義渴望的人權委員會】

結束三十年的戰亂更迭與高壓統治，阿富汗獨立人權委員受到過渡政府的託付，一肩挑起推動轉型正義的重責大任。2004年，人權委員會花了八個月時間跑遍全國32個省份地區，甚至驅車前往鄰國境內的阿富汗難民社群，成功蒐集到4,151份問卷調查與超過200個焦點團體的訪談解果，發布名為《正義的呼籲（A Call for Justice）》的評估報告。這是當時阿富汗史上最大規模的調查。

人權委員會在訪談中確認，阿富汗人民對於追溯加害者罪責、重建正義有著強烈支持。幾乎七成的阿富汗人民（或其近親）皆曾受到嚴重的人權侵害。一位來自中部地區的男子在接受訪問後激動表示：「我現在終於覺得自己是社會的一份子了，從來沒有人來問過我們，這麼重要的事情究竟應該如何決定。」

走遍全國各地的廣泛諮詢既匯聚了阿富汗人民的真實渴望，也成功讓這個成立不到三年的獨立機構迅速在全國拓展知名度。該委員會也意識到有必要更加積極拓展組織規模與版圖，讓全國人民都能就近到各個人權據點尋求協助。時至今日，除了設於首都喀布爾的總部，該委員會還設有8個跨省份的區域辦公室與6個省級辦公室，每年都有超過25,000人前往各地辦公室提出申訴或尋求建議。

*註：嚴格來說，這樣的全國性諮詢（national consultation）尚不足以稱為全國性徵詢。對於當時的阿富汗社會而言，即便是一對一的私下訪問或匿名保護的團體座談，已讓不少參與者擔憂會招致報復。不過在此一諮詢計畫進行的同時，新聞媒體發揮了很大的宣傳效果，為人權委員會帶來超過400件的相關案件投訴。直到2012年，阿富汗獨立人權委員會決定針對性侵害與榮譽處決（honor killings）問題舉辦全國公聽會，才敢以全國性徵詢稱之。

🔖延伸閱讀：

• 〈正義的呼籲：阿富汗人民對於轉型正義的渴望〉上篇
• 〈阿富汗人權機構：加害者的免責，是婦女受暴持續發生的主因〉
• 〈在沙漠中澆灌人權綠芽：阿富汗獨立人權委員會小檔案〉 

【實例四：阿富汗獨立人權委員會的「衝突分析」計畫】

阿富汗獨立人權委員會針對過往人權侵害所展開的全國性諮詢，為其奠定持續深耕轉型正義此一領域所需的專業知識與實戰歷練。為什麼說是「實戰」歷練呢？我們大概很難想像這個機構究竟是在什麼樣的艱困環境下完成如此創舉－－在古爾省，他們的研究人員一度受困政府與軍團的槍戰之中，在赫拉特城，有心人士縱火攻擊他們的區域辦公室，嘗試竊取轉型正義部門的文件。這些經驗都讓人權委員會在行事上更加謹慎小心，並積極尋求國際組織可能提供的技術協助，包括請求國際轉型正義中心（ICTJ）協助其強化保存秘密檔案的能力。

這項全國性諮詢計畫成功挖掘到諸多過往人權侵害事跡，甚至還讓古爾省一名犯下違反人道罪而罪證確鑿的高官去職。但是人權委員會也瞭解，手上握有的資訊仍然不足以將名單上其他嫌疑人加以定罪。隨著人權委員會接獲越來越多申訴案件，也實地走訪多處大型墓地，其轉型正義部門決定進一步啟動所謂的「衝突分析（Conflict Mapping）」計畫，透過田野調查與多方證據的比對，希望能在具體時空重建出各個衝突事件的發生次序與演變趨勢，以便客觀釐清各方勢力與個人在決策上扮演的角色與責任。六年後，該委員會終於完成了厚達八百頁的《1978年以來阿富汗衝突分析》報告，明確指出500多個人的姓名與罪證所在，其中不乏達官顯貴與人人稱道的民族英雄。

雖然轉型正義工作屢屢為人權委員帶來施壓與報復，但是該委員會一路走來所展現的專業權威與價值堅持，使其深受公民社會信賴，並且持續擔任領導阿富汗轉型正義與和平對話的關鍵角色。

🔖延伸閱讀：〈正義的呼籲：阿富汗人民對於轉型正義的渴望〉下篇
📌圖片來源：New York Times

【總結：以全國性徵詢為創造改變的支點】

上述這些案例都告訴我們，全國性徵詢可以是個創造改變的支點，協助國家人權機構落實促進與保護人權的重要使命。透過公開調查與揭露人權侵害的事實真相，國家人權機構得以針對嚴重的人權議題提出全盤分析與改革建議，同時提升社會大眾的人權意識、擴大監督倡議的行動行列，從而為一個更有利於爭取權利救濟與保障的大環境鋪平道路。

【特別感謝】人約盟志工劉芝嘉、賴慈一、黃農喬在資料整理、文案撰寫與圖片設計上的協助。