【美國女性投票權（suffrage）100 周年紀念專刊】下篇：國會女性席次「亞洲第一」的台灣，女性參政權利夠平等了？？

在上周回顧 19 世紀末至 20 世紀初，美國與中華民國如何在憲法層面促成女性在政治參與的平等權利與地位，這周我們將場景拉到台灣。

自 1996 年開始憲法的七次增修，不僅讓台灣人獲得普遍選舉權，更明定立法院不分區立委任一性別不得低於 1 / 2。透過婦女保障名額，就算區域立委席次皆為男性，國會仍有至少 15 % 女性立委*。

2020 年台灣大選後，女性立委獲得 47 席的國會席次，占整體 41.59 %，成為國會女性席次占比最高的亞洲國家**。女性參政的前景看似一片光明，但我們很少去問的是：女性保障名額當初是如何確立的？時至今日，保障名額能否應用在其他領域？ 2011 年，立院通過《消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）施行法》後，對台灣女性參政權造成什麼影響與概念上的轉變？

讓我們一起來尋找解答吧！

*圖片來源：《婦女新知雜誌》第119期

【憲政之路－制憲到修憲的不同出發點】

大家知道嗎？台灣其實曾派代表遠赴中國南京，參與 1947 年的中華民國制憲國民大會。然而在 1700 位代表中，台灣代表僅 18 位，其中女性與原住民代表各只有 1 人。

這部 1947 年在中國大陸公布與施行的中華民國憲法最終只於台灣施行。然而，由於制憲的時空背景與現況存在差距，包括長達38年的威權統治以及「固有疆域」的變化，因此憲法不僅缺乏台灣人民的代表與正當性，台灣民主化後，更成為我們無法迴避的問題。

走過全球最長的戒嚴時期，台灣於 1986 年解嚴。隨著黨外運動的興起，1990年，野百合學運提出「解散萬年國大」與「廢除動員戡亂臨時條款」的訴求，重新制訂「屬於台灣人的憲法」開始成為社會的共識。

1996 年至 2005 年間，台灣經歷「分期付款」的七次修憲，確立總統直選、廢除國大、單一選區兩票制的憲政體制。台灣跳脫中華民國建國初期將女性作為社會身份團體代表的規劃，朝符合性別配額 (gender quotas) 的國際趨勢前進。

【女性保障名額路線之爭】

國會女性保障名額可說是台灣在地性別平等倡議與國際接軌的成果。單一選區兩票制的折衷設計，使不利女性參選人的「單一選區」得以透過政黨票的 34 席不分區名額，保障女性在國會至少維持整體席次之 15 % 的最低門檻。

女性保障名額作為積極矯正女性長期被排除於公領域的方法，在國會則具有保障女性代表在場 (present) 的必要性。（註一）然而這樣的制度，自始至終在婦團內部與學術界引起諸多爭論。

支持者認為性別配額是國際趨勢（註二），且在實證研究上的確有矯正市場的性別天花板、提升大型公司女性主管晉用比例的結果（註三）。

反對者則認為保障名額的最低限制，反而成為女性參政的天花板。也就是說，兩大黨僅願意在提名不分區代表時依規定保障女性參選資格，對於區域立委或其他領域的女性參政者反而造成阻礙。其他反對理由也包括優惠性汙名（女性不須努力，靠名額就能進議會）以及票票不等值（男性立委可能因配額無緣不分區席次）的情況。這些反對聲浪，自修憲時就被呂秀蓮為首的「新女性主義者」提出（註四），至今仍具相當高的討論熱度。

註一：保障名額的出發點除了使女性進入長期被排除在外的國會，也使國會組成能反映社會的差異和多元身分，進而讓她們的生命經驗和價值立場帶入立法決策中，就是差異政治主張的「在場必要性」。
詳見黃長玲（2012），《差異政治的形成＿婦女保障名額制定的過程》

註二：聯合國促進性別平等與女性賦權部（UN WOMEN）執行董事Michelle Bachelet針對聯合國2012年參政婦女研究報告所做聲明

註三：以歐盟成員國為例，根據歐洲議會所提出之統計報告證明，在國內法規規範一定規模公司主管性別配額的成員國，確有達到矯正市場性別比的效果

註四：參見
李元貞（2000），台灣婦運及其政治意涵
婦女新知雜誌第119期

【未竟之業－台灣女性參政現況】

2020 年的今天，台灣女性是否可以更平等地參與公共事務？如果單看選制我們不難發現，無法納入性別配額的「小選區制」與「保證金門檻過高」，是目前女性參政的兩大阻礙。事實上在行政首長選舉，女性參選比代議士更為困難！除了本來就不利女性參選的縣市首長選舉，複數選區的鄉鎮市長、里長的女性比例，更是遠低於縣市議員。

如果我們聚焦中央，女性閣員比例仍未見上升的趨勢，女性難以進入內閣仍然是無可迴避的事實。即使台灣有第一位女性總統的出線與連任，我們也很難宣稱女性參政的困境已成功翻轉。蔡英文總統的個人成就，僅能說是單一女性的幸運「個案」，而非其同一世代台灣女性的常態。

【公約怎麼看女性參政？】

如果回到聯合國人權公約，公民與政治權利國際公約 （ICCPR） 與消除對婦女一切形式歧視公約 （CEDAW） 皆規範了女性參政權利與人民參政權利 。

ICCPR 第 25 條清楚表明，透過普遍、平等且無記名的選舉、選擇代表參與政治，以及成為該選舉的參選者，是締約國公民皆須享有的基本權利。我國身為民主國家，民主化後人民皆可直選代議士，甚至是行政首長；然而，與許多國家一樣，選舉保證金的高門檻以及女性在更廣義的公共參與仍然存在許多限制。因此，CEDAW 第 7 條與第 8 條也規範了締約國積極落實女性的參政權利，包括在選舉投票、政府決策、公共參與與使節任用等方面消除對女性的歧視。

CEDAW 第 23 號一般性意見更督促締約國找出女性被排除於公領域的成因，以及如何透過暫時性特別措施，全面提升女性公共參與。

【CEDAW 與兩公約在台灣】

CEDAW 已於 2018 年結束第三次公約審查，當時審查專家所做結論性意見*中，有兩項關於女性參政的建議。審查專家明確指出，在大型公司、公職與內閣成員上，女性進用比例仍然不足，這樣的人事錄用比例事實上已存在多年，在前一次公約審查時就有提出**。而為了加速性別平等與充分參與，專家建議我國政府採行更為有效的暫時性特別措施，亦即在學術、私人企業與公家機構進用一定配額的女性。

*註：2018 CEDAW 公約審查結論性意見
**註：2014 CEDAW 第二次公約審查結論性意見第 19 點也曾提過

「…『特別措施』目的明顯不同。第4條第1項的目的是加速改善婦女狀況以實現事實上或實質男女平等，尋求必要的結構、社會和文化變革，以糾正過去和現在歧視婦女的形式與後果，並向婦女提供補償。這些措施是暫行措施。」
－CEDAW第25號一般性意見，第15段

和大家較為熟知的積極矯正歧視措施（也譯作優惠性差別待遇／積極平權措施，原文為affirmative action），CEDAW 也提到暫時性特別措施 （temporary special measures），不論是婦女保障名額或優先進用，匡正原本女性被排除、無法進入該領域的狀況。優先進用可分為強形式與弱形式*兩種，兩者最大差異在於：前者直接以面試者之女性身份為主，後者則仍依據面試者的個人能力做篩選，如能力相同再優先錄取女性。一般來說，保障名額與特殊加分均屬於強形式的暫時性特別措施。

講到這裡，我們想將這個小問題留給大家：如果今天妳／你是美國或中華民國建國初期的婦女運動者，妳／你會制定何種訴求以爭取婦女參政權？

當時空快進到現在的民主臺灣，妳／你又會如何抉擇？

*註：對於保障名額是否以強弱分類，目前在學理上仍有分歧，詳見
David Boonin（2011），Should Race Matters?，Chapter 4.
與Chantal Davis（2019），Exploring positive action
as a tool to address under-representation in
apprenticeships－Equality and Human Rights Commission Research report 123，Page 27.

延伸閱讀：
Anna Lawson（2008），Disability and equality law in Britain: the role of reasonable adjustment，Page 189.