【ICESCR個人申訴 #1】財產權和居住權的衝突：在什麼情況下才算合法驅逐？
本案申訴人是摩洛哥公民Fátima El Ayoubi 和西班牙公民 Mohamed El Azouan Azouz。兩人為夫妻，並育有一位年幼且有健康問題的兒子Haron El Azouan El Ayoubi（整體失能程度為33%）。這一家人因財務及就業狀況持續不穩定，導致長期收入不足，無法負擔在馬德里地區租房。2016年他們決定搬到馬德里市郊一戶由銀行所有、但荒廢十多年的公寓，經過簡單修繕後即入住。他們也曾向馬德里地區政府申請特殊需求住房，但未獲答覆。
不久後，銀行以申訴人一家無權占有該公寓為由，向法院聲請驅逐令（an order for eviction）。第一審法院予以核准，這意謂著El Ayoubi一家必須遷出該公寓。雖經過上訴仍吞敗果，隨後銀行向法院聲請臨時執行判決（provisional enforcement of the judgment），要求立即驅逐El Ayoubi一家人。2018年後El Ayoubi一家開始面臨一段請求暫緩執行的長期抗戰。
在這段期間內，申訴人一家的經濟情況仍岌岌可危，先生僅能找到一些臨時工因此收入很不穩定，後來又失業僅能領取失業津貼；兒子又有嚴重的健康問題需要El Ayoubi全職照顧。El Ayoubi雖領有政府提供給主要照顧者之補助，但兩人收入仍不足以在租屋市場上獲得住所。過程中，申訴人曾向主管機關申請社會住房，也試圖與公寓所有權人銀行協談租賃契約；前者資格不符，後者則未獲回應。
西班牙法院沒有考慮申訴人的這些情形，雖有延緩好幾次驅逐的日期，但仍持續訂定新的驅離日期。眼看驅離程序將繼續下去，El Ayoubi在沒有委任律師之下向經社文委員會提出申訴。經社文委員會收到申訴後，注意到驅逐即將發生，以及萬一驅離可能造成無法回復之傷害，因此採取臨時措施（interim measures），要求締約國在其審視個人申訴期間，暫緩執行驅離命令，或與申訴人展開建設性對話以尋覓適當替代住所，以避免對他們一家人造成不可回復的損害。
在申訴人一家人欠缺替代住房的情況下，法院所為的驅離程序，是否侵犯申訴人一家受經濟社會文化權利國際公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights，以下簡稱ICESCR） 第11條第1項規定「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境」之「適當住房權」（the right to adequate housing）？
【申訴人的主張】
一、沒有替代住房
依照馬德里地區政府關於申請特殊需求住房（special needs housing）的規定，申請的先決條件之一是：「（……）未在無充分合法權利的情況下佔有住宅或住房。如果在無合法權利的情況下佔有住房，則任何住房申請在自搬出之日起的兩年內，均不可受理」因此，申訴人因暫居在銀行所有之廢棄公寓，其住房申請被終止，政府也沒有進一步提供其他解決方案。另外，申訴人也試圖要跟銀行洽談社會租賃契約，但銀行並未回覆。在缺乏替代住所下，El Ayoubi一家人只能待在該荒廢的公寓，別無選擇。
二、財務狀況吃緊
申訴人一家的經濟來源僅依靠丈夫外出工作的微薄收入、失業期間的津貼，及太太身為具嚴重健康問題的兒子的主要照顧者而領取的津貼，如此的數額仍不足以讓他們在市場上找到適合的出租房子。
基於以上原因，申訴人主張在他們獲得替代住房前，法院應暫停強制驅逐程序，以避免他們一家人（特別是申訴人的兒子）無家可歸，陷入不可回復的傷害。
【法院的主張】
法院使用在非法占有案例中常見的標準來認定，也就是，申訴人在與銀行間沒有占有協議或其他合法基礎之下占有公寓，就是非法的行為；申訴人一家的貧窮和健康問題不足以作為合理化非法占有的理由。
【締約國的主張是什麼？】
一、未用盡國內的補救辦法
該公寓的合法所有人（即銀行）因遲遲無法驅離申訴人而受到嚴重損害，然而申訴人對於獲得替代住房沒有興趣，且未付出努力，導致他們無法申請特殊需求住房。因此，申訴人的真正意圖是想獲得其占有公寓的社會租賃契約。
申訴人未向馬德里地區各相關部門提出覆議的申請，而是直接選擇非法占用他人所有的住宅，顯然申訴人沒用盡國內的補救辦法，聯合國不應受理此申訴。
二、任何人都不得非法占有
依據世界人權宣言第17條及西班牙憲法第33條，任何人都無權占據他人的住宅，對於財產的所有權也是一種基本人權。因此，ICESCR第11條不能作為非法占有他人財產之合法化依據。
【委員會裁決結果是？】
一、申訴人已用盡國內補救辦法
所謂的「用盡國內補救辦法」，是指與申訴人來函所指稱違法行為相關的補救措施，在本件中就是指跟「驅逐」有關的補救措施。申訴人已經對與驅逐有關的判決提出上訴，並二次要求暫緩執行，但法院並未終局中止驅逐。另外，因為申訴人是非法占用住房的人，不符合申請社會住房的條件，因此沒有充分理由可以證明申請社會住房這個補救措施是有效的。
二、要強制驅逐可以，但要符合特定條件
委員會認為，一個人享有適當住房權是其享有所有經濟、社會及文化權利中最關鍵的基本權利，締約國應採取一切必要措施，盡可能利用現有資源充分的實現適當住房權。但這不意謂著政府或司法機關不能進行強制驅逐。
委員會進一步說明，依ICESCR第2條第1款、第11款及第4條的規定及過往個案發展出的判斷標準，強制驅逐僅有在符合最特殊的情況下才例外地被認定為合理：
1. 應有法律規定。
2. 驅逐必須促進民主社會的共同利益。
3. 對於可達到的合法目標是適合的手段。
4. 具有必要性。
5. 驅逐可達到的合法目標及對被驅逐者所造成的損害，兩者間要符合合理性（reasonableness）及比例性（proportionality）原則。
6. 政府當局和受驅逐的人民必須有機會進行真誠有效的磋商。
7. 沒有其他侵害更小的替代手段。
三、西班牙法院實行的驅逐未符合上述條件
在暫緩驅逐的過程中，申訴人已提出社會局的報告以證明其困窘的財務狀況及脆弱的處境，且尚未找到適當的解決方式，因此有替代住房的需求。但西班牙法院沒有處理此部分的主張。
西班牙法院沒有對驅逐的合法目標（保護銀行的財產權）及對被驅逐者產生的後果（導致無家可歸），兩者間進行合理性及比例性分析。此外，法院也沒有針對申訴人占有公寓對銀行所造成的損害及申訴人透過非法占有公寓來避免無家可歸，兩者間進行合理性及比例性分析。
四、西班牙的替代住房政策有瑕疵
依ICESCR第2條第1項的規定，無論在何種情況下的驅逐，西班牙政府應採取一切適當措施，儘可能利用現有資源，確保在各種情況下能提供適當且足夠的替代住房。縱使長期替代住房暫時無法實現，也要有臨時替代住房的對策，避免讓被驅逐者無家可歸，並尊重他們的人格尊嚴。
法院及政府機關在解釋或適用替代住房相關規則時，應避免對生活貧困及出於需要並善意合法占有住房者有系統性的歧視和污名化。
基於這些原因，委員會給西班牙政府進一步建議：
✦應確保每個人都可以平等獲得社會住房的權利，取消那些將非法占有住房者排除在社會住房政策外等各種不合理的條件。
✦在實行驅逐行為前，必須與那些非法占有且無法取得替代住房的人進行真正的協商和溝通，以利用最大的資源來避免他們無家可歸。
✦與地方政府共同制定一份具體可實施的計畫，以合理的方式保障低收入戶的適當住房權。
曾任南非憲法法院大法官的奧比・薩克思（Albie Sachs）在《伊莉莎白港市拆遷案》的判決中提到：「當無家可歸的人被迫四處尋覓供家人遮風避雨的棲所時，不只是窮人們的尊嚴受損而已。我們整個社會也會因為國家沒有設法幫助、反而惡化他們的不幸而蒙羞。」（參見《斷臂上的花朵》一書第三章之三）此段話揭示了人民得以「安居」樂業，不僅是生而為人的基本權利，更是國家當仁不讓的責任。
很可惜的，現今的臺灣政府在居住權保障方面不僅與此背道而馳，甚至成為促使許多人民無家可歸的元凶。
媒體上不時可見強拆民房的情形，政府藉由市地重劃、區段徵收或都市更新等手段，以開發為名，行掠奪人民住房之實，例如南鐵東移案、航空城土地徵收案等。此外，從2000年開始，為活化國有土地，管理機關開始大規模清查、強拆占用戶及對非法占用民眾提起民事訴訟請求拆屋還地，引發諸多抗爭，例如大觀社區迫遷事件、樂生療養院迫遷案等。
在這些迫遷的過程中，會引起巨大民怨及官民衝突的原因有幾個：
一、缺乏溝通：政府往往透過內部會議以一紙公文直接定調事件走向，事前幾乎未能與受迫遷人民進行真誠有效的溝通。亦即，幾乎是在迫遷已完成規劃後才以座談會等形式「告知」人民，而非在計畫之初或過程中即踐行包括廣納人民意見、針對不同意見進行思辨及邀集人民參與決策等公民參與機制，導致政府所提出的迫遷計畫、替代方案或替代住房往往不切實際，且未符合人民需求。
二、未經衡量：在國有土地尚未有需用的急迫性或並無清楚交代土地使用用途前，即基於管理上的便利性而直接訴請法院以拆屋還地的粗暴方式來解決（此舉亦遭監察院糾正，稱之為以「公法遁入私法」手段），完全未針對迫遷進行適當性及比例性的衡量，也沒有選擇侵害較小的手段。
三、忽略成因：許多非法占用發生於長久的居住事實上，政府未釐清或甚至刻意忽視許多非法占有之背後有不可分割的土地歷史脈絡或基於政府長久怠於管理或政策錯誤的結果，直接以強制手段迫遷居民，無助於社會共同利益的提升。
四、僵化用法：我國法院多數法官對於已具國內法效力之《經濟社會文化權利國際公約》所保障的居住權仍採取較保守的認事用法態度，僵化操作無權占有、拆屋還地的基本法律公式，未考量居住權具有對抗迫遷的意義，使得受迫遷地居民往往用盡氣力，最終僅能眼看家園被拆除，情感亦同時被撕裂。
在國際人權專家受邀來臺針對我國2016年兩公約國家報告所提的結論性意見及建議中，亦認定台灣政府近年來大規模剝奪人民住所及驅離之舉止已違反國際人權義務，應立即停止及檢討：
「審查委員會觀察到一種使得『財產權』凌駕於『適足住房與土地權』的國家體制已然浮現。審查委員會建議中華民國（臺灣）的住房與土地體制應轉換方向，而與其對國際人權的承諾相符。」（第37點）
「審查委員會建議所有形式的迫遷應宣布暫時中止，直到一部符合政府的國際人權義務，包括聯合國經社文委員會第7號一般性意見，以及聯合國關於基於開發目的的驅離及迫遷的基本原則及準則的迫遷安置及重建法制定為止。」（第39點）
由此看來，在臺灣受到迫遷的人民，其處境與本案中申訴人一家人遭到西班牙政府及法院的冷漠對待幾乎無異，甚至有過之而無不及。在本案中，雖然是私人間的糾紛，但委員會給西班牙政府的建議亦包括「實施驅逐前，必須進行真誠及有效的溝通」，此舉用在大規模的迫遷中更不可或缺（經濟社會文化權利委員會第7號一般性意見針對合法驅逐的要件之一亦為「協商」）。此外，委員會也建議西班牙政府應建立一份具體可實施的住房計畫，以落實人人均享有適當的居住權。
參考本案委員會提出的具體建議及合法驅逐應具備之要件，期盼臺灣政府能正視迫遷對人權及人性尊嚴戕害的嚴重性，全面檢討導致人民被迫遷移的相關措施、政策及法令，建立符合經社文公約及相關意見的法制，著重迫遷的必要性、踐行迫遷前的真誠有效溝通及規劃迫遷後符合人民需求的替代住房政策，真正落實人權保障的內涵。