#憲政改革 #降低修憲門檻 #降低選舉與被選舉年齡 #人權保障條款入憲 #國會選制改革​

時間：2022年1月17日 (一) 09:00-12:00​

地點：立法院九樓大禮堂​

發言：黃嵩立｜人權公約施行監督聯盟召集人​

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人約盟自2014年以來即參與「公民憲政推動聯盟」，感謝時代力量的邀請，讓我有機會在今天的公聽會上向立法院表達公民憲政推動聯盟的一些看法。​

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憲政改革是牽涉國家理念和政府運作的大工程，整個社會都必需有相當的參與，甚至藉著修憲的機會，讓許多平常對憲法內容不太熟悉的社會大眾，共同關注國家的根本大法，這是促進台灣民主和法治的重要步驟，也是建立國家認同和命運共同體的機會。為了達到此目的，憲政改革需要高度的社會動員，在目前極高的修憲門檻限制下，尤其如此。​

我們也認為，無論是政府體制或是人權條款，都攸關每個人的權益，所以需要社會廣泛而深入的討論。然而，超高修憲門檻，又讓此種動員更加困難。此種進退兩難的困境，讓我們提出兩階段修憲的概念。此次修憲應該將重點放在降低修憲門檻，以便活化憲法，讓憲法重新回到人們思考的範疇中。因此，我們主張這次憲法改革應該將議題限制在有限的範圍內；一方面集中火力，但又足以引起大眾的關切。我們選擇的議題是：1. 降低修憲門檻、2. 降低選舉與被選舉年齡、3. 人權保障、4. 國會改革。​

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對應到目前已有的修憲提案，我們的意見如下：​

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1. 降低修憲門檻：憲法之修改，須經立法院立法委員五分之一之提議，三分之二之出席，出席委員三分之二之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經有選舉權人投票複決，經有效票達投票權人總額三分之一以上，且同意票數超過二分之一者，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。我們認為，參考歐洲之經驗，投票率門檻過高的缺點是，使得缺席投票者被視同反對票，因此我們認為公民複決的投票率應該低於50%，但高於公投法要求的25%。同時，因門檻降低，我們需要加入民主防衛條款「憲法之修正案凡變更民主共和國體制，或破壞自由民主憲政秩序，或有違人之尊嚴與人權保障之基本原則者，不得成立。」（參照提案第26283號）​

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2. 降低選舉與被選舉年齡的部分，我們認為我國法律已經將成人年齡降低到18歲，因此選舉和被選舉年齡可以同步降到18歲。在被選舉的部分，因為各項選舉都另有年齡的資格限制，因此18歲候選人的景象並不會太常見。若連跨黨有共識的議題都無法修憲成功，我非常期待立法委員根據《憲法訴訟法》49條^註1，由四分之一以上委員提出憲法訴訟，因為現行的增修條文12條已經阻擋了實質人民的實質參與，違反民主國原則。​

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3. 人權保障：國人享有的權利與目前憲法第二章的人權條款有相當的差距，最重要的原因是立法院自2009年以來已經陸續將五個聯合國人權公約透過施行法的方式讓他們享有國內法律的效力。包括兩公約、消除對婦女一切形式歧視公約、兒童權利公約、身心障礙者權利公約。此外，行政院會也已逾2020年通過禁止酷刑公約施行法草案送立法院審議。這些公約所涵蓋的權利範圍，規範得相當詳盡，也透過聯合國條約機構的詮釋，而不斷更新。​

(1) 人權公約的權利內涵可以用來補充憲法的人權清單，但公約的意義並非僅止於標示權利；更重要的意義是在提醒政府，為了落實這些權利，政府的義務為何。例如，兩公約施行法第四條規定「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」因此規範了立法、行政、司法各級機關都應以人權保障為職責。​

(2) 然而，政府官員、法官、立法者，並不見得認同公約的優先地位，因此，公民憲政推動聯盟認為，此次修憲在缺乏對各項權利有充分溝通的情況下，不宜將大量的權利項目加入憲法。比較有效率的做法，是在此次修憲時處理人權公約的法律位階和優先適用的問題。​

(3) 兩公約施行法第八條，以及身心障礙者權利公約施行法第10條之規定並不相同，後者除要求各級政府機關應依公約規定之內容，就其所主管之法規及行政措施於本法施行進行檢視，有不符公約規定者，應於限期完成法規之增修、廢止及行政措施之改進。該條第二項並規定「未依前項規定完成法規之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進前，應優先適用公約之規定。」此條文明確指出公約的優先性，但卻是由《施行法》來規定，引起部分法官以及法學者之疑慮。​

(4) 我國目前以《施行法》的方式讓公約具有國內法律地位，但公約位階不明，為使我國人權保障符合國際人權標準，建議與憲法中加入：「經立法院審議通過之國際人權公約，具有相當於本憲法位階之效力。」另外，為處理某些權利被列為基本國策或者在憲法增修條文第10條，而被部分學者認為僅生立法義務而非主觀公權利，因此無法成為請求權基礎，我們亦建議「本憲法所規定之基本原則與基本權利，為直接拘束所有國家機關的法規範。所有公權力之執行者應致力於實現本憲法所規定之基本原則與基本權利。」以及「本憲法所規定之基本權利可由人民直接向公權力機關援引與主張。基本權利與相應之義務，於性質相容之範圍內，並應適用於私人間之關係。」​

(5) 國家人權委員會：憲動盟主張設置功能完全獨立的國家人權委員會。國家委員會的使命是保障及促進人權，它作為國際人權法與國內法律的橋樑，其結構與功能必需符合國際規範，也就是俗稱的「巴黎原則」。國家人權委員會獨立於三權之外，才能夠落實其監督與建議的職責。先前在2017至2019年在總統府人權諮詢委員會的討論和國際專家的評估中，都指出不適合放在總統府、行政院，或任何行政機關。在修憲時使其成為完全獨立的憲法機關，是最理想的方式。國家人權委員會其實際權力不像現在的監察委員擁有彈劾糾舉的權力，而只有建議權，他對行政機關都沒有指揮的權力。因此，國家人權委員會不是第四權，而是提醒立法、司法、行政三權，協助他們維護人權。為達上述目標，聯合國巴黎原則指出國家人權委員會應為功能獨立之機關，其委員應能反映社會之多元組成，而委員行使職權之獨立性與有效性應受保障，包括合適之任命程序、任期保障、充足資源、獨立研究問題及提出建言之權力。同時，國家人權委員會應每年向立法院提出報告、向全民負責。我們認為在憲法條文中能夠較清楚地指出國家人權委員會的使命，而不是僅授權國會立法。​

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4. 國會改革：我們主張：​

(1) 立法委員總額依照全國人口數每十萬到十五萬人一席為原則計算，並依照聯立制之原則分配總席次，其中至少一半由政黨比例代表名單產生，其餘為區域代表席次與原住民族代表席次。政黨可分配席次之最低得票門檻為百分之三點五。​

(2) 區域代表席次採單一選區方式選舉產生，並依照地方自治團體人口分配。其分配應注意席次與人口比例之公平代表性。​

(3) 政黨比例代表當選名單中，女性不得少於二分之一。​

(4) 原住民族代表席次，應不少於總席次的百分之十。其產生方式應考量各族之代表性、性別比例之均衡與各族社會文化之差異。由政黨提名之當選席次，應併入各該政黨之可分配席次計算。​

(5) 立法院應成立由原住民族代表組成之原住民族委員會，涉及原住民族權利與利益之事項，應經原住民族委員會之決議。​