◎Bělá-Jezová收容所的住宿單位，照片由捷克護民官（監察使）公署授權提供

◎文：崔寶維（捷克籍律師、學者，曾任職於捷克酷刑防範機制）^[i]

我在上一回的故事中分享了捷克國家酷刑防範機制（National Preventive Mechanism, NPM）在2015年「移民危機」爆發時兩度訪視移民收容所Bělá-Jezová的經驗。捷克NPM發現該收容所的生活條件竟比監獄更糟，各種問題的嚴重性已經構成了對移民的不當對待（ill-treatment）與有辱人格之待遇（degrading treatment）。更糟的是，這數百名被關在鐵絲圍籬內、處境堪虞的移民，其中竟有147位兒童！
 

然而，移民收容所中的兒童人權議題並非是這次移民危機才突然浮現，而是一個長期存在的嚴重問題。事實上，聯合國兒童權利委員會已多次敦促捷克政府避免以任何形式拘留未滿18歲的庇護尋求者（asylum-seekers），甚至在2011年直接點名Bělá-Jezová，指出該收容所的情形不符尋求庇護之兒童的福祉與最佳利益。^[ii] 在這回的故事中，我將告訴各位更多有關捷克NPM先前在2014年8月進行的一場訪視，以及NPM隨後與國家單位展開溝通的一系列努力。
 

探訪鐵網後的移民兒童

《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child, CRC）第37(b)條指出，拘留兒童只能作為一種最後手段，而且必須以適當的最短期間為限。聯合國兒童權利委員會第6號一般性意見（General Comment）強調：不能僅只因兒童具備或者不具備移民或居留地位，便正當化對兒童的拘留（“detention cannot be justified solely on the basis of the child being…on their migratory or residence status, or lack thereof”）。聯合國移民人權特別報告員也強調，在移民事務的範疇內，對兒童人身自由的剝奪絕對不得帶有處罰性質。^[iii]

捷克國內法規定，國家得將年滿15歲的外籍人士拘留在移民收容所，此外，亦得將那些仰賴前述被拘留者照顧的外籍人士「安置」在同一處，除非有其他方式可以確保他們獲得照顧。相對地，根據捷克法規，如果是未滿15歲而獨自旅行的外籍人士（unaccompanied minor）便不能依上述規定安置於收容所，而應安置到診斷機構（diagnostic institution）或兒童之家（children home）。^[iv]

實務上，捷克警方卻未在逮捕移民時區分他們的情形，權責部門也沒有嘗試安排提供替代的照護方式。於是，當一個移民家庭遭到逮捕，全家大小都會被送到同一處。因此就連幼兒甚至是剛出生的嬰兒都有可能被安置──或者說實際上就是被拘留──在移民收容所。捷克NPM在2014年訪視Bělá-Jezová收容所時，便發現當時收容的86名移民中有2名15歲以下的兒童，以及3名介於15至18歲之間、無人陪伴的外國人。

◎收容所中的移民家庭，照片由捷克護民官（監察使）公署授權提供

捷克NPM更揭露，所有拘留在此的移民都受到同等待遇，包括非常年幼的孩童。這些移民家庭一起待在四周環繞著高大鐵絲網的收容所內生活，他們也都住在類似的房間中，窗戶都加裝了鐵條。除了兒童中心（一個多數時間並未開放、卻是很棒的對外宣傳地點），該收容所的建物並未考量到兒童的需求。沒有遊樂場、沒有沙坑，也沒有攀爬架與鞦韆等設施。

◎收容所中的娛樂室，照片由捷克護民官（監察使）公署授權提供

帶著警犬的警員在收容所外圍巡邏。若要在所內各個區域之間移動（比如食堂與醫護中心），則須有警方或是被聘僱的私人保全陪同。此外，私人保全機構也負責隨時監視兒童。雖然成年人能夠分辨得出該機構的雇員並非警察，但是對於兒童來說，這些穿著類似武裝安全部隊、扮演著「警衛」角色的人員自然與警察無異，這也更加惡化他們的內心壓力。在與收容人的訪談中，捷克NPM記錄到兒童的情緒狀態如何受到這監獄般的環境所影響。一個典型例子是，一位兩歲半的女孩開始患有失眠和飲食失調症，甚至不得不開始使用尿布。

依據相關國際標準，如國際移民組織發布的《涉及移民之邊境管理與拘留程序準則》（Guidelines for Border Management and Detention Procedures Involving Migrants）與聯合國難民署在2012年發布的《關於拘留庇護尋求者的適用標準與拘留替代方案準則》（Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention），上述發現都是非常令人不滿意的。^[v] 捷克NPM在訪視報告中特別援引了歐洲理事會國會議員大會通過的第2020（2014）號決議，該決議憂慮地指出：「即便僅是在很短的期間與相對人道的條件下，拘留也對兒童身心健康有短期與長期的負面影響」。

◎鐵絲網圍籬後的生活，照片由捷克護民官（監察使）公署授權提供

 捷克NPM也援引了歐洲人權法院有關《歐洲人權公約》第3條「免於酷刑的權利」的判決，以及其他禁止拘留兒童的國際法法源。^[vi]捷克NPM總結，在Bělá-Jezová拘留中心的生活條件已達到對兒童的不當對待，也違反了《歐洲人權公約》第3條規定。

與政府部門的對話與後續干預

有鑑於此，NPM向捷克邊境警察署（Foreign Police Directorate）建議，警方不得將帶著孩子的移民家庭安置在Bělá-Jezová收容所。它也向內政部難民機構署（Refugee Facilities Administration）提出數項應立即改正的缺失。^[vii] 難民機構署雖接受了捷克NPM的多數建議，但也反對其中幾點。為此，捷克監察使再度向該署釐清建議內容，鼓勵其遵守所有建議，成功獲得對方更加友善的回應。一直到2015年7月，難民機構署突然通知NPM：由於拘留移民人數的增加，該署必須暫停執行NPM的建議。

與難民機構署相對「合作」的態度相比，邊境警察署署長則拒絕了NPM的建議，他表示，將兒童安置在該收容所是符合法律規定的，而且警方也沒有其他的選擇。這樣的答覆顯示雙方並不存在建設性對話的空間，捷克監察使於是轉向警察的最上級單位：內政部長，要求內政部長確保不會讓兒童被安置在移民收容所。

然而，內政部長卻在2015年8月回覆：「我認為，針對違反法律的外國人，主管機關不應基於某一名外籍人士有未成年子女的陪伴，就給予他不同於其他外籍人士的待遇。」他還指出，新的收容所很快就會設立，到時候就能改善被拘留兒童的待遇。

這些情況讓NPM不得不在2015年8月與10月對Bělá-Jezová收容所展開追蹤訪視。正如我們在上篇故事中可以看到的，隨著移民危機的爆發，捷克警方繼續在這段期間不分年齡地拘留移民，導致先前提到的種種問題更加惡化。該所的移民人數迅速暴增至原收容上限之270床的兩倍到三倍。之前容納86位移民時已經顯得不適合兒童居住的環境，在湧入659名移民時便成為一場噩夢。收容所內的基本生活物資嚴重不足，包括無法提供適當的食物、用水、孩童的衣物與鞋子等。

警方大幅提升了駐警的力道，加入了配備警犬的重裝警隊。現在，警察不僅在收容所外圍巡邏，也成為所內部日常生活的常態性存在。許多父母告訴NPM團隊，他們在孩子的眼中感到羞辱。他們不知如何解釋為何自己會被銬上手銬送來這裡，又為什麼得待在四公尺高的鐵柵欄內，而這種情況又將持續多久。也有父母表示，他們的孩子感到十分焦慮，就連比較大的孩子也會在晚上醒來哭泣。由於缺乏有意義的活動可以做，孩子在鐵網底下玩著扮演警察或者挖地洞逃跑的遊戲。

該收容所內情況之嚴峻，也引起了歐洲人權法院的罕見干預。發起這項救援行動的捷克非政府組織向歐洲人權法院求助，希望法院可以立即為被拘留的一對阿富汗父母與三名小孩（分別為五歲、六歲與十六歲孩童）提供保護。歐洲人權法院迅速在數小時內就批准了臨時措施（interim measure），這使捷克政府有義務釋放這個家庭的成員，另外提供他們符合《歐洲人權公約》第3條標準的待遇與環境。

距離「不再拘留」的漫長之路

捷克NPM在結束這兩趟訪視以後，再度嘗試與內政部長在內的主管部門展開對話。遺憾的是，「不應將孩子收容於Bělá-Jezová」的這項建議並未獲得任何一個單位的接受。雖然內政部長確實兌現了要設立更多收容所的承諾，但這個問題根本不應該用這種方式解決。相反地，政府有責任尋找拘留以外的替代方案，而不是繼續把兒童安置在收容所，違反一切國際人權義務。^[viii]

隨著時間的推進與移民人數的大幅降低，Bělá-Jezová收容所也得以採取一些改善措施，讓問題獲得部分解決。捷克NPM在2016年的追蹤訪視發現，僅剩下9名婦女仍被拘留在該收容所，他們也未帶著孩子。儘管情況已有相當大的好轉，這個地方仍然不適合安置有小孩的家庭。即便經過這回故事中所提到的一系列努力，捷克政府仍然無意放棄將兒童拘留在移民收容所的意圖，這點實在令人沮喪。不過，把握每一個可能的機會繼續監測人權情況與施壓政府改革，正是NPM的責任。

參考資料

• UNICEF, Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, 2002.
• The Czech Public Defender of Rights (Ombudsman), Visits of the Facility for Detention of Foreigners Bělá-Jezová (December 2016). 
• IOM, Guidelines for border management and detention procedures involving migrants.
• UNHCR, Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention (2012)

註解

1. 本文為國家酷刑防範機制的旅行手記（NPM Travelbook）專欄系列文章，由捷克籍律師、台灣民主基金會前博士後訪問學人崔寶維（Pavel Doubek）撰寫，人權公約施行監督聯盟研究員蔡逸靜編輯與翻譯為中文。原文同步刊登於本聯盟英文版網站。
   
   
2. 參見聯合國兒童權利委員會於2011年審查捷克共和國之結論性意見（CRC/C/CZE/CO/3-4）。
   
   
3. 參見聯合國移民人權特別報告員Jorge Bustamante於2009年5月14日提出之報告（A/HRC/11/7）。
   
   
4. 原則上，無人陪伴或與家庭分散的兒童不應遭到拘留。就算基於其他原因而需拘留這些兒童，也應盡一切努力（包括提升相關程序的處理速度）來讓他們盡快獲得釋放，並提供其他合適的安置形式。參見聯合國第6號一般性意見（CRC/GC/2005/6）第61段。
   
   
5. 這兩項準則都特別強調：(1)應避免拘留未成年人，無論他們是否有家庭或無人陪伴；(2)當有孩子的家庭被拘留時，不應將其拘留在封閉的設施中；(3) 應考慮到每一位被拘留者之年齡，給予適齡的對待；(4)被拘留的移民有受教育的權利；(5)拘留設施應確保提供適當的衛生條件、食物與醫療照顧；(6) 食物應符合兒童、嬰兒、孕婦／哺乳婦女以及特殊需求者（如糖尿病患者）的需要。
   
   
6. 參見歐洲人權法院Muskhadzhiyeva and others訴比利時 案的判決（2010年4月19日），案號41442/07 ；以及Popov 訴法國 案，案號39472/07 & 39474/07（2012年1月19日）
   
   
7. 關於移民收容機構之主管單位的職權角色，請參見上一回文章，註ii。
   
   
8. 這也呼應聯合國難民署的「2014-2019年全球戰略：不再拘留（Global Strategy – Beyond Detention 2014-2019）」計畫。該計畫強調必須終止對兒童的拘留，確保法律上存在拘留的替代方案並加實踐，若在必要且無法避免的情況下拘留兒童時，也須確保待遇條件符合國際標準。例如，應確保其有管道前往聯合國難民署或其夥伴單位的拘留中心、應定期監測拘留中心的環境。