實用筆記（一）：擬定國家酷刑防範機制的年度訪視計畫

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實用筆記（一）：擬定國家酷刑防範機制的年度訪視計畫

實用筆記（一）：擬定國家酷刑防範機制的年度訪視計畫
◎圖：Plush Design Studio on unsplash

 

◎文：崔寶維（捷克籍律師、學者，曾任職於捷克酷刑防範機制）[i]

 

國家酷刑防範機制（National Preventive Mechanism，NPM）應按照事先訂定的計畫行動。[ii] 在NPM的眾多職務中，前往各式各樣的拘禁場所展開「預防性訪視」（preventive visit）無疑是NPM最特殊也最耗費心力的任務。有鑑於這項任務的重要性與複雜性，NPM應透過年度計畫的制定，審慎決定該年度預計訪視的場所名單，嘗試在訪視行程的廣度、深度與次數之間找到一個均衡，並考量到每一趟訪視所需的前置準備與後續追蹤工作，才能有效率地調度內部人力與財務資源，有效履行酷刑防範的職責。[iii]

在這篇文章中，我將綜整我所知道的幾個歐洲國家經驗與相關國際標準，尤其是防範酷刑協會（Association for the Prevention of Torture，APT）曾發布的準則與指引，來與各位分享NPM在擬定一份年度計畫時可以參考的一些原則與具體實例。（至於單獨一趟訪視行程的規劃又有哪些注意事項，請參照下回文章。）

 

年度訪視計畫應包含哪些內容？

首先，由於各種類型的拘禁場所都應該定期與系統性地受到檢視，因此NPM的年度計畫應列出該年度預計訪視的場所名單。必須提醒大家的是，所謂「拘禁場所」（places of detention）一詞不只包括監獄或警察局，也包括私立養老院等醫療機構與社福機構。[iv] 根據APT的建議，以下四種類型的地點，必須每年接受至少一次的深入訪視：

  1. NPM已知存在問題的警局，以及從其餘警局中隨機抽出的樣本；
  2. 拘留所或看守所；
  3. 特別弱勢族群密集群聚的地點；
  4. NPM已知或懷疑有發生酷刑或其他不當對待之問題的地點，或者與國內其他相同類型場所相比環境更差的地點。

至於上述類型以外的地點，APT認為至少每三年也需接受一次的深入訪視。而且在任兩次定期訪視（regular visits）的間隔期間，也不應排除增加臨時訪視（ad-hoc visits）的可能性。另外一個重要原則是：每一個由官方正式設立的拘禁場所（比如監獄）受到NPM訪視的頻率絕對不得低於五年一次，尤其是當NPM在這段間隔期間無法持續得知這些地點的相關資訊時。整體而言，NPM最好能夠維持每星期至少一次的定期訪視頻率。

在擬定年度計畫時，NPM必須謹記預防性訪視是非常耗時的工作，因此一定要確保NPM擁有充足的時間、適當的人力與經費來執行其計畫。讓我們想像一下NPM在一趟全面性的訪視中需要做到哪些事情──NPM的人員必須要和被拘禁者進行深入訪談、查閱他們的醫療記錄，檢視該場所內的環境設施。這也表示NPM事前就得邀請到相關專家加入團隊（如醫生、口譯員、心理學家等），並確保其工作人員與訪視團隊成員獲得適當訓練，瞭解其預定訪視之拘禁場所與拘禁人口的特性。在捷克NPM的經驗中，先不論事前的準備工作，光是訪視行程本身通常就會耗費一到三天的時間，撰寫訪視的結果報告與建議又需要花上幾週時間。為了讓建議能獲得接受與落實，捷克NPM在後續幾個月中也得持續與被訪視單位與相關政府部門進行溝通。總而言之，從頭到尾完成一趟預防性訪視，可能需要花上NPM數個月甚至是一年的時間。

因此，NPM在擬定年度訪視計畫時，應審慎決定訪視的目標地點清單、訪視的順序與重複頻率以及單趟訪視的時間長度，並且釐清是否有需要對外公告該年度訪視計畫的大方向。除了典型的「一般性訪視」（general visits），NPM也可以規畫進行聚焦於特定關鍵議題的「專題性訪視」（thematic visits）或瞭解先前訪視過的場所是否有依照NPM建議加以改善的「追蹤型訪視」（follow-up visits）。

 

一個困難的均衡點：他國經驗談
 

在現實實踐中，有些國家的NPM決定事先指定每一年度主要訪視的拘禁場所類型，以便系統性地探查這類拘禁場所與拘禁者的境況。這種方式固然有利NPM的工作人員與外部專家進行事前準備與經驗積累，但這也有可能導致NPM完全忽略了其他類型的拘禁形式。另一方面，若NPM選擇在一年之內訪視多種不同類型的場所設施，其團隊人員也可能會不堪負荷，結果難以對各種類型的拘禁形式提出切中要點的建議。

捷克NPM嘗試在這兩種途徑中取得平衡。一般而言，其年度計畫會選定某種拘禁場所為訪視主軸，但同時也納入一些其他類型的地點。例如，捷克NPM在2012年選定兒童教育機構展開了18次訪視，但也訪視了5所社福機構、3所健康照護機構、5間警局以及1間監獄。社福機構則是捷克NPM在2013年的訪視焦點，而該年並未訪視任何監所。不過隔年捷克NPM便平均地走訪了各種主要的拘禁地點，包括7所社福機構、5所監獄、2間警局、2所照護機構、2所教育機構與1間移民中心。有時候，NPM的年度訪視計畫也必須因應國內或某類型機構的人權情形作出調整。例如：當一間名為Bělá-Jezová的移民拘留中心在2015年爆發嚴重侵害人權的問題後，捷克NPM便對該地點展開多次訪視。[v]

為了確保理想的訪視頻率，喬治亞與斯洛維尼亞的NPM發展出的作法是直接訂出每年須完成的最低訪視次數：「理想上，NPM全年應進行至少100天、至多150天的訪視，其中應包含定期性訪視與專題性訪視的固定次數，並保留在必要時進行臨時性訪視的可能性。」斯洛維尼亞的NPM更規定：「NPM應對全國每一個區域的相關拘禁場所進行每個月至少一次的訪視，除非根據情形有其他更適合的安排。」捷克NPM則未訂出訪視頻率的最低要求，而且若有必要時，其年度計畫亦得隨時調整。

 

年度訪視計畫的制定過程

《禁止酷刑公約任擇議定書》（OPCAT）要求賦予NPM自主規劃其年度訪視計畫的權利與適當能力。目前一些國家的NPM已經制定了關於訪視過程細節安排的內部文件或策略，還有一些NPM甚至設立了協助其擬定計畫的專門諮詢委員會。在捷克這類由監察使承擔NPM職責的國家，年度訪視計畫通常是由監察使公署內部的NPM部門（NPM Unit）負責擬定。作為NPM的最高領導者，捷克監察使雖具有核准年度訪視計畫的最終決定權，不過計畫內容是由NPM部門的負責人準備，而且每一位NPM部門的成員都可以在起草過程中提出自己的意見。[vi]

基本上，年度計畫是NPM的內部文件，不會向社會大眾公開。不過在捷克的經驗中，當有需要公開徵求專家、或是為了引起社會討論時，監察使也可以在適當情況下對外公告隔年度訪視計畫的概略資訊。例如，為準備對長期照護機構進行預防性訪視，捷克監察使曾在2015年發起公開倡議行動，希望蒐集有關如何防範這類設施發生不當對待的建議，並號召醫生、護士與其他專業人員加入訪視團隊。另一個例子是，捷克監察使會在查訪矯正設施以前先向獄政局長（General Director of the Prison Service）解釋NPM的職權範圍與訪視目的，以便提升各監所負責人的配合意願，不過監察使並不會透露訪視行程的具體時間與目標清單。

綜觀上述，在擬定年度訪視計畫時，NPM便已需要協調各種專業能力的相互配合。NPMs既需要具備深厚的法律知識，熟知關於某類拘禁場所的法律規範；也需要擁有醫療與社會領域的專業，以便顧及被拘禁者的多元處境與獨特需要（比如障礙者的需求）；更需具備對於各類拘禁場所結構與情形的現實認識，以及良好的時間管理與溝通技巧，方能制定出一個良好而且確實可行的計畫。

 

註解

  1. 本文為國家酷刑防範機制的旅行手記（NPM Travelbook）專欄系列文章，由捷克籍律師、台灣民主基金會前博士後訪問學人崔寶維（Pavel Doubek）撰寫，人權公約施行監督聯盟研究員蔡逸靜編輯與翻譯為中文。原文同步刊登於本聯盟英文版網站。

  2. 雖然「事先規劃」對於任何機構來說看似都是理所當然的一件事情，不過與NPM相比，傳統監察機構的工作方法則偏向「事後回應」，也就是被動等待人民提出申訴案件。由於監察機構無法預期會收到多少數量與什麼類型的申訴案件，故某種程度上也較難進行年度性的行動。而NPM則是完全依照計畫來執行工作。

  3. 必須提醒大家的是，NPM也須為訪視以外的其他職責與任務保留一些時間和資源，例如執行教育活動、對現行法律和法案提出建議、與利害關係方維持建設性的對話等。

  4. 可參照本專欄其他文章，如〈國家酷刑防範機制在老人之家〉篇。

  5. 一般而言，NPM並無能力對所有曾經訪視過的場所進行追蹤，但在Bělá-Jezová移民中心這個案例中，追蹤訪視是高度必要的。雖然在某種程度上，捷克NPM在這系列的訪視行程中有些類傳統監察機構扮演的「回應式」（reactive）角色，不過追蹤訪視對於強化NPM的預防性角色是非常有幫助的。

  6. 當然，監察使本人的個性與優先目標認知在NPM計畫過程中扮演著關鍵影響因素，而且他／她對NPM將訪視的機構數量與類型具有最終的決定權。有些人可能會擔心NPM部門與監察使之間的可能衝突。這確實是個合理的擔憂與各界持續辯論的議題，不過迄今為止，捷克在這方面上並沒有發生太大的問題：最終定稿的NPM計畫都是基於捷克監察使與NPM部門代表負責人之間的密切對話所產生。

 

參考文獻