文／黃愉婷，Right Plus 多多益善研究站

2009 年，立法院通過臺灣第一個公約施行法，將聯合國最重要的「兩公約」──公民與政治權利公約（ICCPR，以下簡稱「公政公約」）與經濟社會文化權利國際公約（ICESER，以下簡稱「經社文公約」）──納入國內的法律制度，也就是兩公約施行法。同一年 12 月 10 日，適逢國際人權日，民主運動先驅黃文雄召集了 40 多個人權團體、律師與專家學者等，宣布組成「兩公約施行法監督聯盟」，致力於監督政府落實兩公約；後來，隨著立法院陸續通過其他國際人權公約施行法，兩約盟也擴大成為現在的人權公約施行監督聯盟（以下簡稱「人約盟」）。

10 年來，人約盟不斷倡議、參與政府政策規畫等過程，就是為了能敦促這些國際公約在臺灣落實。照理來說，一個國家成為正式的公約締約國後，就必須履行相關的立法、司法與行政等義務，包括以公約為基礎，檢視國內現行法規與行政措施，同時產生協調機關、具體政策，並且編列預算執行。在司法層面上，各級法院法官裁判時也應直接適用公約。

適逢兩公約施行法上路與人約盟成立 10 週年，人約盟邀集了多個在不同議題深耕的民間團體，一起回顧這 10 年來的進展、實務上的困境與未來展望。

房屋不應只是財產，而是安身立命的家

Ours 專業者都市改革組織祕書長彭揚凱針對兩公約所保障的「居住權」指出，經社文公約第 11 條第 1 款保障人人皆有權享受食衣住行等層面的適當生活權利，且國家應該要採取適當步驟積極落實。此外，經社文公約第 4 號一般性意見（註）也解釋了公約中「適足住房權」的意涵，認為所謂的住所，應是安全、和平且有尊嚴的空間，每個人不論社經地位、收入多寡都應享有適當的居住空間，包括通風、照明、安全等基礎設施的完善。

此外，第 7 號一般性意見則針對強迫驅離做出回應，認為國家以任何事由強迫驅離人民，損害其居住權利，或沒有適當的居住保障措施，都背離了公約的基本要求，更連帶侵害其生命權、人身安全權等基本人權。

回顧兩公約 10 年，彭揚凱認為，要落實居住權，最重要也最需要改善的是實踐層面的問題，尤其到現在，國家面對都市更新、拆遷與隨之而來的民間抗爭等議題，仍舊是「個案式」的消極處理方式，「士林文林苑王家鬧大，就處理王家，其他沒有鬧大的就擱置不處理。」如果行政單位不能從諸多個案中發展出制度性的政策，居住權的落實也會停滯不前。

這樣的個案式處理方式，背後反映的其實是執政單位對居住權的誤解，也就是「必須擁有財產權才有居住權」，但實際上，公約保障的是每個人「各種形式」的居住，不管是自有房屋、租賃、共居等，都應該受到尊重，因為居住權與財產權都是生而為人的基本權利。

黃嵩立則回應，公約的落實，使人們受到居住相關的迫害時，還有法院可以作為最後一道保障，但是目前大部分的法官審理時還是比較注重財產權，「我們必須持續與法官、學院溝通。居住權也是實質的權利， 讓房屋不只是財產，更是安身立命的住家。」

此外，彭揚凱也分析，臺灣政府目前對於居住權爭議，傾向以「當事人」的角度介入，也就是說，當政府是地主或公辦都更的事主時，才會著手處理爭議，然而「政府應該擔任規範者的角色，建立系統性的規範，使任何與居住權相關的利害關係人，都能遵守規範，制度性的解決居住困境。」

世代價值對立、對公約認識不足，使公約窒礙難行

婚姻平權大平台副總召集人鄧筑媛則檢討多年來，性別平等相關的國際公約，如兩公約、消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW），甚至《世界人權宣言》等在臺灣的性平倡議路上沒有發揮太大的效益，原因有三。第一，臺灣在性平議題上，確實存在明顯的世代對立，民間團體因此花更多能量在處理社會對立問題，而較少透過人權公約等機制，促進相關人權的落實。

第二，鄧筑媛回憶過去諸多經驗，發現倡議過程中若引述公約作為論點的基礎，「反制力量也會以國際公約為自己背書，以相同的社會運動劇本來回應我們的論述。」她指出，像是《歐洲人權公約》就提及，不一定每個國家都要使同婚合法化，必須尊重每個國家的內部差異，此時，身為倡導同婚與多元性別價值的民間團體，就必須團結起來、花更多力氣解釋自己的論述為何值得支持，「因為民眾對不同公約的比較和理解不熟悉，相比之下反而不是很好用的倡議武器。」

第三，鄧筑媛表示，人權的好或不好是一個相對的概念。例如在性平議題上，臺灣恰恰是全亞洲第一個促成同婚合法化的國家，「當我們已經比其他國家都走得還要前面，在國際審查中便很難被做出劣等的評價，否則會呈現『為什麼要對這個國家特別嚴苛？』的失衡窘境。」此時，民團若要檢討社會中性少數尚未獲得伸張的權益，像是同志收養議題等，反映國際標準的公約反而並非最有力的工具。

對此，人約盟執行長黃怡碧認為，公約不管是訂立還是引進的年份都跨越了幾十年，那是好幾個世代，公約之間也因此確實存在衝突的可能，「但公約也允許締約國採取比較高的義務，也就是說，當公約互相打架時，我們應主張一個最可以保護人民的做法。」

監所超收、空間老舊狹窄，亟待正視

而面對亟待關注與改善的監所人權，冤獄平反協會執行長羅士翔提到，2013 年的兩公約國際審查報告中，針對監所人權指出最關鍵的問題，便是過度擁擠。報告並嚴正指出，臺灣的監所收容人犯數量是原訂可收容量的 122.2%，長期擁擠與有害的拘禁環境，違反了公政公約第 10 條；到了 2017 年的第 2 次國際審查，專家的結論性意見與建議第 30 點再次提到臺灣監所超收問題，指出監獄過度擁擠、矯正機關狹窄老舊，仍是臺灣極大的人權問題。

「2013 年到 2017 年，過了 4 年，監所超收、擁擠等問題有因為國際審查而改變嗎？」羅士翔語帶嚴厲與失望：「觀察近幾年的法務部監所收容人數統計來看，答案顯而易見，我猜想，接下來 2021 年的國際審查，這個問題還會拿出來老調重彈。」

年份	總收容人數	超額收容比率（超額收容人數 ÷ 可收容人數 ）
2009 年	63875	17%
2010 年	65311	19.6%
2011 年	64864	18.8%
2012 年	66106	21.1%
2013 年	64797	18.7%
2014 年	63452	16.2%
2015 年	62899	13%
2016 年	62398	9.7%
2017 年	62315	9.6%
2018 年	63317	10%
2019 年 8 月底	62057	7.8%

表／2009 年至 2019 年 10 月底全臺監所總收容人與超額收容比率。資料來源／法務部；製表／Right Plus

羅士翔表示，臺灣監所長期以來約有 70% 的收容人因藥物濫用而入獄服刑，但國際趨勢與審查專家皆提醒，藥物濫用應當是公共衛生問題，而非犯罪問題。也就是說，臺灣面對藥物濫用者，應積極發展除罪化與醫療處遇等策略，並促成減少監所收容人數的目的，「這樣一來，監所不僅能較不擁擠，收容人跟管理人的比例也將有所變化，才有可能施行更人道的對待。」

追蹤國際審查結果，分享臺灣經驗

回顧 10 年的人權之路，人約盟召集人黃嵩立表示，臺灣目前還缺乏符合《巴黎原則》的國家人權委員會。今年 6 月初，監察院決議將在監察院底下設立國家人權委員會，然而這仍只是行政系統之外的行政權監察機制，人權團體仍希望政府能在行政院底下建立人權專責機構，就像是現在的行政院性別平等會，使行政體制中的人權審查機制更完整。

多個人權團體也認為，兩公約施行法上路以來，歷經了 2013 年的初次審查與 2017 年的第 2 次審查，政府的確在某些人權議題上態度趨向積極，也願意採取改善作為。然而，面對部分重大人權議題卻仍抱持游移態度，使得某些人權議題的國際審查委員 2 次審查意見都差不多，顯示相關人權困境並沒有顯著改善，甚至使民間團體參與國際審查的意願與熱忱越來越低落。

黃怡碧對此回應，臺灣將國際公約國內法化，確立了公約在臺灣的地位，此外，臺灣獨步全球的國家審查機制也比聯合國人權委員會的審查機制更有效。下一步，臺灣政府與民間團體應積極加強結論性意見的追蹤監測，甚至將臺灣經驗提供給國際參考，共同促進人權的落實。

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註：首創臺灣版國際審查模式

國際公約締約國必須定期繳交國家人權報告給聯合國人權委員會審查，就像是國家人權的期中考，可以依此定期審視國家人權機制的施行狀況。然而，非聯合國會員國的臺灣無法跟著正式締約國一起交報告，人約盟形容，臺灣就像是寫了期中報告卻沒有閱卷老師的旁聽生，進步空間相當有限。

但我們並未因此裹足不前。在民間團體大力推動下，臺灣建立了一套幾乎可以說超越聯合國的審查機制。從 2013 年開始，國際資深人權專家每 4 年會親自受邀來臺，與政府代表、民間團體進行深度談話，評估當下臺灣人權機制落實的狀況，提出針對臺灣人權機制的「結論性意見與建議」。這樣的「臺灣模式」給予審查委員更多時間，也讓政府與 NGO 能更深入參與討論。

本文轉自：Right Plus 多多益善研究站， 【人權星期三】兩公約施行歡慶十周年！臺灣的下一步在哪裡？