CRPD個人申訴#7－雇主是否有義務提供合理調整？在「職場」上提供合理調整的內涵和具體措施是什麼？
#CRPD個人申訴 第七回
【雇主是否有義務提供合理調整？在「職場」上提供合理調整的內涵和具體措施是什麼？】
《CRPD》第2條指出，「合理調整」是指根據具體需要，於不造成過度或不當負擔 (undue burden) 之情況下，進行必要及適當之修改與調整，以確保身心障礙者在與其他人平等基礎上享有或行使所有人權與基本自由。
合理調整和職務再設計的提供，將對障礙者進入勞動市場、提供勞動力，有相當大的助益。但雇主是否「有義務」提供合理調整？「職場上提供合理調整」的內涵是什麼、需要哪些具體措施？又國家對障礙者工作與就業權利保障負有哪些義務？就讓我們透過CRPD委員會 (CRPD Committee) 在2014年做出的Marie-Louise Jungelin v. Sweden案 (CRPD/C/12/D/5/2011) 決定來了解吧。
▲案件背景：Marie-Louise Jungelin女士面臨什麼樣的「就業困境」？
申訴人為Marie-Louise Jungelin女士，她是一位瑞典國民，從一出生就有嚴重的視覺障礙，然而她擁有斯德哥爾摩大學的法律學士學位，並具備豐富的工作經驗。2006年5月，她向瑞典社會保險局應徵疾病補助與疾病賠償申請評估/調查員的職位。這是一個長期職務，負責處理上述申請、調查申請人的賠償或補助需要，並評估申請者是否有資格獲得賠償或補助。進行這個工作必須收集和分析不同來源提供的各種資訊，例如問題追蹤系統 (issue tracking system)、輔助系統、人事行政系統、書面文件，包含手寫文件等。
2006年6月13日，Jungelin女士受邀參加招募會議，並於同月21日參加面試。在面試時，她表明自己從出生就有嚴重視覺障礙，但是她可以區分明暗以及某些顏色。此外，她更說明可用的輔助手段，並指出瑞典就業服務局復健部門 (the Rehabilitation Department of the Public Employment Service) 已經答應她詢問是否可以調整社會保險局使用的電腦程式。然而，在同年8月25日，Jungelin女士被告知：雖然她在能力、經驗、推薦人方面都達到要求，但因為社會保險局內部電腦程式系統即使採取各種技術輔助方法，也無法調整到讓她能夠使用的程度，所以不考慮聘雇她。
▲尋求救濟的漫漫長路1：瑞典障礙問題監察使的努力
Jungelin女士因此向瑞典障礙監察使 (Swedish Disability Ombudsman，以下簡稱「監察使」) 報告該案件。2008年3月，監察使代表Marie-Louise Jungelin女士向瑞典勞動法院 (the Labour Court，原文為Arbetsdomstolen) 提出申訴，主張Jungelin女士擁有從事調查/評估員工作必要的資格，且社會保險局本來可以提供技術輔助與一名私人助理，而使障礙對Jungelin女士的影響降到最低，而不影響到任用，因此社會保險局未採取合理的支持性和適應性措施，構成對Jungelin女士的直接歧視，違反了《禁止工作生活中對障礙者歧視法》 (Prohibition of Discrimination in Working Life of People with Disability Act)。
在向瑞典勞動法院提起訴訟的過程中，監察使認為，瑞典社會保險局未曾妥善調查Jungelin女士所需要工作條件調整的各種備選方案，也未評估可以從公共就業服務局復健部門獲得的支持資金。此外，監察使提出關於支持性 (support) 和適應性 (adaption) 的三項不同建議，認為瑞典社會保險局本應合理採納這些建議，這三項建議包含：(a) 調整問題追蹤系統，安裝可讓申訴人直接在電腦顯示器上讀取和瀏覽訊息的程式，費用約為1000萬到1500萬瑞典克朗，占社會保險局資訊技術預算的2％；(b) 安裝將訊息 (掃描文件) 轉換成合成語音 (synthesized speech) 或點字的程式；(c) 該職位徴聘為2006年，當時辦理人員主要處理書面文件，因此在掃瞄機的幫助下，是可能將該類文件轉換成語音或盲用文字的。而上述建議都需要私人助理的幫助，以處理佔所有文件10%的手寫文件。監察使更表示，私人助理也可以履行其他任務，並強調社會保險局受到國家資金支持，且先前曾在其他案例採取該種措施。
▲尋求救濟的漫漫長路2：瑞典勞動法院的判決
然而，瑞典社會保險局指出，在徵聘過程中，他們已經認真考慮Jungelin女士的申請，並與資訊技術部門進行聯繫，詢問是否可以針對Jungelin女士的需求調整問題追蹤系統和輔助資訊技術系統。但調查結果顯示，即使採用輔助資訊系統，也無法使Jungelin女士閱讀電腦系統中的所有資訊，且亦沒有轉換手寫文件的技術工作，因此整個資訊技術系統的調整改造或任何解決方案都不合理，且所有工作都費時且耗費巨額資金。而使用私人助理，等於社會保險局要聘用兩個人來完成一個人的工作。綜合以上理由，瑞典社會保險局認為聘用Jungelin女士所需要採取的所有支持性和調整措施，將給他們帶來「不合理的負擔」 (an unreasonable burden)。
2010年2月17日，瑞典勞動法院駁回了監察使的申訴。經過評估監察使提出的幾種措施和雙方提交的證人與專家意見，法院認為社會保險局為了使申訴人Jungelin女士與非障礙者相當而必須採取的支持性和適應性措施是「不合理的」，因此Jungelin女士不具備擔任調查/評估員一職的必要資格。而申訴人Jungelin女士表示，因為勞動法院的判決不能上訴，因此沒有其他可以使用的國內救濟辦法。
▲CRPD委員會主要爭點：國內法院是否進行合理性測試？做成合理性測試是否就不違反《CRPD》？(1)
用盡國內救濟辦法後，Jungelin女士向CRPD委員會提出申訴，主張她在徵聘過程中受到歧視，瑞典勞動法院審理案件的過程有瑕疵，且瑞典政府未就《CRPD》規定採取一切適當的立法和行政措施，使就業場域禁止基於障礙的歧視、並保證向障礙者提供合理調整。
締約國（瑞典）認為，Jungelin女士已受到1999年《禁止工作生活中對障礙者歧視法》之保護，且依據人權事務委員會見解，各國享有評斷餘地 (margin of appreciation)，尤其是涉及經濟問題之案件，故CRPD委員會在本案中應該採取類似辦法。此外，瑞典認為，該國勞動法院審理Jungelin女士之案件時已採取「合理性測試」 (reasonability test)。因此瑞典政府認為Jungelin女士的權利並未受到侵害。
▲CRPD委員會主要爭點：國內法院是否進行合理性測試？做成合理性測試是否就不違反《CRPD》？(2)
CRPD委員會則認為，在評估調整措施是否具有合理性(reasonableness) 和合比例性 (proportionality) 時，締約國享有一定的評斷餘地：一般應由《CRPD》締約國國內法院評估具體案件中的事實和證據，除非CRPD委員會認定該評估明顯具有任意性(arbitrary) 或構成拒絕司法救濟 (a denial of justice)。
最後，CRPD委員會多數意見認為，瑞典勞動法院已全面、客觀評估雙方提交的資料，但是申訴人Jungelin女士「並沒有」提供任何資料，可以使CRPD委員會認定瑞典勞動法院的評估具有任意性或構成拒絕司法救濟，在此情況下，CRPD委員會「無法」認定瑞典勞動法院作出的決定缺乏客觀、合理考慮，因此CRPD委員會認為「不能」認定締約國 (瑞典) 存在違反《CRPD》第5條和第27條的情況。
▲不同/反對意見：委員們對本案主要問題的認定和法律適用見解存在差異
Espinosa, Degener, Buntan等多位委員提出聯合的不同意見書，表示本案的主要問題並非單純只是瑞典勞動法院判決是否具有歧視性。他們認為問題更加廣泛，因為瑞典的監察使向社會保險局提出不同的備選方案，以使申訴人Jungelin女士能夠行使評估員/調查員一職的專業任務，所以，CRPD委員會應該從《CRPD》第5條規定在個案中適用合理調整的各項標準出發，以審理本案。
由於合理調整需要依據個案具體情況判斷，這些委員們認為，本案背景是職場，因此合理性 (reasonableness) 和合比例性 (proportionality) 的判斷除其他外，應確保：(1) 增進特定障礙者的就業機會，該障礙者應具備行使所申請職位相關職能的專業能力和經驗；(2) 可以合理期待求職者申請加入的公營、私營公司或實體會採用並落實合理調整措施。但是雇主並不能將障礙者在行使職能方面的不足，作為聘僱障礙者的主要阻礙 (obstacles)。
進行案情審理時，這些委員們認為，瑞典勞動法院在評估監察使建議的調整措施時，未曾考慮到這些措施對今後聘用其他視覺障礙者的潛在影響之積極標準，然而綜合《CRPD》第5、第9、第27條評估合理性 (reasonableness) 和合比例性 (proportionality) 時，必須將對其他障礙員工的受益考慮在內。且瑞典監察使提出的備選方法已提到補貼和援助的功能，但瑞典勞動法院並未將此納入考慮。
鑑於上述情況，這些委員們認為CRPD委員會應該認定：勞動法院的判決反映了對「不當負擔」(undue burden) 概念的廣泛解釋，嚴重限制障礙者應聘成功的機會，其中引用1999年《禁止工作生活中對障礙者歧視法》要求支持性和適應性評估，正當化「拒絕合理調整」的見解，造成了對障礙者的事實上 (de facto) 歧視，使他們無法獲得申請的職位。故CRPD委員會本應認定瑞典勞動法院的評估「不符合」《CRPD》前言段落 (preambular paragraphs) 第9段和第10段所載的一般性原則，「違反」了《CRPD》第5條和第27條。
此外，Damjan Tatic單獨提出一份不同意見書，表示他大致同意上述委員們的聯合不同意見書，但是並不同意合理調整需考量對瑞典社會保險局未來聘用障礙員工的潛在影響。
▲問題討論與思考：雇主是否「有義務」提供合理調整？「在職場上提供合理調整」的內涵是什麼、需要哪些具體措施？
上週的#CRPD個人申訴 第六回中，我們以A.F. v. Italy案去討論《CRPD》第27條 (工作與就業) 下國家義務的具體內涵與措施為何。然而，看完本週Marie-Louise Jungelin v. Sweden案的介紹後，大家是否發現，要真正保障障礙者的工作與就業權，不只需要《CRPD》第27條的規定，更需要《CRPD》前言一般原則、第2條 (定義)、第5條 (平等與不歧視) 等「反歧視」的條文，以彌補個別權利規定不足之處。「合理調整」 (reasonable accommodation)，就是一種讓障礙者真正享有工作權的必要措施。然而「合理調整」如何落實於就業場域，國家和雇主各自又負有哪些義務、必須落實哪些措施，則需要透過個案解釋累積出一個更為明確的方向。
在本週介紹的Marie-Louise Jungelin v. Sweden案中，CRPD委員會以「評斷餘地」為由，給予締約國較大的選擇空間，並將舉證責任 (burden of proof) 轉移到申訴人Jungeling女士身上，以致於無法做出締約國違反《CRPD》相應規定的解釋。然而，其中5位委員提出的聯合不同意見書，則主張必須以《CRPD》第5條之規定在個案中適用合理調整的各項標準，細緻地審理瑞典監察使所建議的備選方案，以判斷這些措施是否構成「過度或不當負擔」(undue burden)；此外，更闡明「合理調整」的具體內涵及相應措施，釐清瑞典勞動法院採取之單純的「合理性測試」(reasonability test) 不僅不是「合理調整」，且其適用1999年《禁止工作生活中對障礙者歧視法》時，更「排除」合理調整的落實。
而在本案後年 (2016) 年，聯合國人權事務高級專員辦公室 (OHCHR)搜集了一些國家的法律和實務經驗，針對如何判斷調整措施是否造成「過度或不當負擔」，歸納出幾點準則 (註1)，分別為相關性 (relevance)、比例性 (proportionality)、可能性 (possible)、財政上的可行性 (financially feasible)、經濟上的可行性 (economically feasible)。聯合國CRPD委員會更在2018年發布第六號一般性意見 (CRPD/C/GC/6)中，明確提到在合理調整協商過程，應盡可能避免由障礙者負擔協商所產生的成本。而這些文件的發布若是在本案審理之前，是否會對申訴案結果產生影響，值得深思。
仍舊希望能夠藉由CRPD個人申訴案及各國國家報告審查之結論性意見等文件中相關解釋的累積，逐步釐清以上問題，期待未來，能夠真正消除就業領域中「基於身心障礙的歧視」，確保身心障礙者的工作與就業權不受侵害。
▲註解
註1：詳情請參見：2016年聯合國人權事務高級專員辦公室 (OHCHR)年度報告〈《身心障礙者權利公約》第5條規定的平等與不歧視〉 (A/HRC/34/26)，完整檔案連結：https://undocs.org/A/HRC/34/26。
註2：本篇文章為CRPD委員會Marie-Louise Jungelin v. Sweden案 (2014) 的裁決重點整理，也是人約盟 #CRPD個人申訴 懶人包系列第七回。
註3：原懶人包系列於 2019 年於人約盟官方平台公布，後於2022年進行配圖處理與更新。
➡小字典：何謂「個人申訴」 (individual complaint)？
個人申訴是指，任何人應受國際人權公約 (例如：CRPD) 所保障之權利遭受侵害時，向國際上該公約的監督機構 (例如：聯合國CRPD委員會) 控告國家違反公約的機制。前提是，該國政府同意監督機構具備受理個人申訴的權限 (例如：政府有簽訂該公約之「任擇議定書」)，而且只有在當事人窮盡國內的救濟途徑仍無法獲得解決時，才可以使用這套申訴機制。該監督機構在審理案件事實與爭點後將做出具體建議，並追蹤國家後續的執行。
▲CRPD委員會Marie-Louise Jungelin v. Sweden個人申訴案 (2014)完整檔案連結：https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD-C-12-D-5-2011&Lang=en
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