CRPD個人申訴#5－大眾交通運輸工具需要有語音設備嗎？如何達成大眾交通運輸系統的「資訊」無障礙？
#CRPD個人申訴 第五回
【大眾交通運輸工具需要有語音設備嗎？如何達成大眾交通運輸系統的「資訊」無障礙？】
（註：本篇文章為CRPD委員會 F v. Austria案（2014）的裁決重點整理，也是人約盟 #CRPD個人申訴 懶人包系列第五回。）
對於一般人來說，搭乘大眾運輸工具穿梭於城市各個角落，是一件再簡單不過的事情；然而，對障礙者來說，若大眾運輸系統未落實無障礙（accessibility）的要求，他們就沒有辦法方便地使用大眾運輸系統，因而使他們的行動受到相當的限制。
更重要的是，《身心障礙者權利公約》第9條第2(b)款強調，障礙者所需要的無障礙，指的不僅是物理空間上的無障礙，更包含「資訊、通信及其他服務」的無障礙。就讓我們透過CRPD委員會（CRPD Committee）在2014年做出的F v. Austria案裁決來了解吧。
▲案件背景：新蓋的電車路線沒有語音播報系統怎麼辦？
申訴人F先生是一位出生於1955年8月13日的澳洲公民。他是一位盲人，且為了私人與商業所需，他的日常生活非常依賴大眾運輸工具，並且特別常搭乘Linz市的電車3號線。2004年，Linz電車公司開始在城市各車站裝設數位播音系統（digital audio system），截至2009年6月，已經裝設40多部數位播音系統，且該系統可以提供關於電車行進方向、抵達時間、離站時間等即時訊息。申訴人也表示，該系統確實能使他和其他視障者，獲得原本以視覺方式傳送的各項資訊，並使他們確認可以抵達車站。
2011年8月，Linz電車公司延伸了電車3號線的路網。然而，延伸線路網上的車站並未配備數位播音系統，乘客因此只能透過「視覺」方式獲得資訊。申請人表示，這使他非常難找到通往新車站的路。Linz電車公司指出，延伸線路上裝設14個數位播音系統裝置的總共花費為24,486歐元，但申訴人認為這筆支出不會造成Linz電車公司的額外負擔，因此在經濟層面來說是合理的。而後，申訴人在國內開啟了一連串救濟程序（註1），但並未獲得有效救濟。
申訴人認為，締約國沒有在電車3號線上裝設播音系統，已經違反了雙感官無障礙原則（the two-senses principle of accessibility ）（註2），該原則指出，在所有包含指引協助的資訊，都必須至少可以通過三種感官（聽覺、視覺和觸覺）中的兩種進行感知，以便使視障者和聽障者能夠在沒有外界援助下獲取一切重要訊息。而申訴人提交的申訴內容中，包含以下幾點：（1）因為缺乏數位播音系統，使視障者無法享有與他人在平等基礎上使用交通運輸服務的權利，因此違反《CRPD》第5條和第9條；（2）締約國拒絕消除障礙，使他無法自立生活、侵犯個人行動能力，因此違反《CRPD》第19條和第20條；（3）《聯邦障礙者平等法》（ the Federal Act on Equality for Persons with Disability）沒有提供使障礙者免遭歧視的充分保護，因此違反《CRPD》第2條、第5條第2款。
▲申訴人與締約國的第一波交手：締約國意見及申訴人回應
締約國則有以下幾點主要回應。首先，針對數位播音系統裝設情況，由Linz電車公司所營運的Linz電車路線上約有720個車站，其中有374個車站配置了顯示乘客所需動態訊息的螢幕，而在這374個車站中，又有44個車站配備了按鈕式的音訊轉換裝置（an acoustic transformation by pressing a button），且這些車站是主要交通樞紐。其中，電車3號線是無障礙路線，故申訴人通常可以在沒有額外障礙、且一般無需外部援助的狀況下使用慣常方式乘車。此外，締約國認為，盲人和視障者可以透過網路及擁有語音識別軟體的裝置（speech recognition software devices）獲得資訊，若無法透過網路獲得資訊者，則可以通過語音客服，迅速取得時刻表的詳細資訊，因此數位播音系統只有在無法預見的暫時或完全取消電車班次的情況下，才會有使用需要，但是發生這種情況的可能性極小（電車3號線發車時間短、延誤時間短、完全取消車次極少發生）且故缺少數位播音系統並不會使盲人和視障者處於比他人不利的地位。締約國認為，這也是為什麼，Linz區域法院（the Regional Court of Linz）駁回上訴、認為不構成間接歧視的原因。
締約國也不認為自己有違反《CRPD》的義務。首先，締約國認為，《CRPD》沒有絕對禁止差別待遇，因為在評估調整措施的合理性（reasonableness）和合比例性（proportionality）時，締約國享有一定的評斷餘地（a certain margin of appreciation）。次之，締約國認為，根據《聯邦障礙者平等法》，該國已採取法律措施，已遵守《CRPD》下的義務，該法禁止直接和間接歧視，且基本原則為排除障礙（freedom of barriers）。且申訴人並未詳細說明為何Linz線路有限公司提供的訊息來源不是一種「合理調整」（reasonable accomodation）。
申訴人針對以上締約國意見提出評論。他表示，首先，電車3號線發車間隔至少為30分鐘，只有週一到週五早上6點到晚上8點每小時發車8次，其他時間發車次數是減少的；次之，他無法獨立使用電車3號線，數位播音系統對於他來說，有確認車站位置的功能，且這個功能非常重要；最後，Linz電車公司提供的語音客服並未提供所有必要的訊息，數位播音系統仍有存在的必要性。
從以上締約國意見與申訴人回應的論述可知，雙方不僅在法律見解上有所歧異，對於案件事實的認定亦有出入。
▲委員會的裁決：奧地利違反無障礙等在《CRPD》下的國家義務
首先，CRPD委員會雖然認可締約國的說法，電車3號線所有乘客都可以通過網路語音辨識系統獲知一般營運期間和可預見的或計劃取消的電車班次之情況，但也同時注意到缺乏數位播音系統的確使申訴人無法確定車站位置、無法接收電車即時動態訊息，而使他無法在與他人平等的基礎上獨立使用電車3號線。在重申公約第9條之精神與規定內涵後，CRPD委員會認為，他們必須審議的議題是：締約國是否已經採取充分措施，以確保提供視障者與非障礙者相同的交通服務訊息？
審議時，CRPD委員會認定，電車3號線的延伸軌道網在建立時，服務供應商就已經知悉新車站並未配備數位播音系統，且在當時本來可以以有限的成本安裝該系統，但卻未做到；此外，現有的網路、行動電話、行車路線訊息系統等替代方案，都無法做到數位播音系統所能達到「使申訴人和其他視障者與在與他人平等的基礎上立刻獲得即時的視覺訊息」。因此，CRPD委員會認為締約國在電車3號線的延伸軌道網上沒有安裝數位播音系統，確實已違反《CRPD》第5條第2款，第9條第1款和第2款第6項及第8項。
最後，CRPD委員會建議締約國有義務針對申訴人所受損害與國內訴訟之法律費用給予充分補償，並要求締約國有義務採取措施預防未來發生類似本案的違反公約狀況，包含建立立法框架並逐步落實無障礙、確保對所有參與公共運輸的服務供應商提供關於《CRPD》的培訓、在相關法規中納入獲得資訊與通訊技術的無障礙相關規定、與障礙者及其代表組織協商、確保立法納入通用設計原則與強制適用無障礙標準並訂定罰則等。
▲想想台灣：台灣大眾運輸系統的建置，是否已落實「無障礙」的基本原則？
在2017年台灣第一次《CRPD》國家報告國際審查時，人約盟等17個團體所提交的民間平行報告第73段即已針對大眾運輸系統的「資訊」無障礙現況，指出政府提供的無障礙資訊難以近用：「有關無障礙服務資訊的公告，目前政府最常見的做法是另外委託製作 APP，但是 APP 使用者必須擁有手機，並不是每個障礙者都有足夠的經濟條件與資訊能力近用，特別是年長的障礙者。此外，使用 APP的最大問題是僅能獲得隔離、單一的資訊，例如：低地板公車資訊並未整合在一般交通資訊中，所以障礙者要搭乘公車時，必須先進入一般公車系統查詢路線，然後再另外查詢確認該班次是否為無障礙。障礙者無法在一個公開的資訊系統中直接獲得無障礙相關訊息，反而讓資訊更難近用。」而這樣的情況，在離開大台北地區則更加嚴重。此外，台灣現行的公車、捷運系統並未完全配備數位語音系統，對於視覺障礙者來說，想要獲知即時的車次動態、一個人使用大眾運輸系統，幾乎是一件不可能的事情。
我國的大眾運輸系統開始落實「無障礙」的政策已行之有年，然而，無論是物理空間上的無障礙，或是資訊、通信和其他服務的無障礙，都還有許多改善空間，期待我國政府在將《CRPD》內國法化之後，能夠貫徹「無障礙」之基本原則，並落實於生活的每一個方面和角落。
▲註解
註1：申訴人在奧地利國內進行的救濟程序說明
首先，他先依照《聯邦障礙者平等法》（the Federal Act on Equality for Persons with Disability）和Linz電車公司啟動和解程序，但並未達成任何協議；次之，他向Linz地區法院（the District Court of Linz）提出申訴，認為他受到間接歧視，地區法院在2013年5月2日指出，缺乏數位音頻系統並不會阻礙視障者使用大眾運輸服務，因為視障者可以通過網路以及擁有語音識別軟體裝置（speech recognition software devices）獲得資訊；最後，申訴人不服地區法院裁決，繼續向Linz區域法院（the Regional Court of Linz）上訴，但區域法院維持了地區法院的裁決。然而根據《民事訴訟法》第502條第2款，最高法院無權對訴訟價值低於5000歐元的案件進行審查，所以Linz區域法院已經是申訴人可近用的最高審級的法院，因此在本案中，申訴人F先生沒有其他可用的國內救濟辦法。
註2：此原則為ISO關於「無障礙環境建設」的標準，規定在該份文件39點第2項，詳情請見：http://bit.ly/2VvdbK6
➡小字典：何謂「個人申訴」（individual complaint）？
個人申訴是指，任何人應受國際人權公約（例如：CRPD）所保障之權利遭受侵害時，向國際上該公約的監督機構（例如：聯合國CRPD委員會）控告國家違反公約的機制。前提是，該國政府同意監督機構具備受理個人申訴的權限（例如：政府有簽訂該公約之「任擇議定書」），而且只有在當事人窮盡國內的救濟途徑仍無法獲得解決時，才可以使用這套申訴機制。該監督機構在審理案件事實與爭點後將做出具體建議，並追蹤國家後續的執行。
▲圖片原始來源：https://de.m.wikipedia.org/wiki/Datei:Linz_tram3_eroeffnung_4.jpg
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