07 ❙ 後 UNGPs: HRDD 立法＋ UN 條約草案
🧁前情提要
在上週的文章中，我們透過對過去 10 餘年的回顧，進一步對 UNGPs 自身的定位、通過的目的，及對企業與人權領域的貢獻，有了更深層的反思。或許它的確未能在通過後的第一個十年就為權利受影響的人們帶來現實中立即的進步，但無可否認的，這三大支柱框架確實逐漸重塑了國際社會各界對企業行為的期待。正是因為有著這樣重要的共識基礎與溝通平台，我們開始看到企業與人權標準逐漸「硬化」(hardening) 成為具有法律約束力的規範。今天，就讓我們一起認識此領域在國際上的最新發展趨勢，以及正在成形的「硬法」吧！
各國 HRDD 立法
過去幾年，在各國國內（特別是歐洲國家）出現了以立專法方式，強制要求適用企業進行 HRDD 的趨勢。早期較保守的規範可能針對特定高風險產業，要求企業進行相關評估並揭露評估結果，如澳洲《非法採伐法案》(Illegal Logging Act 2012) [1] 或美國《多德-弗蘭克衝突礦業法》(Dodd-Frank Conflict Minerals Rule 2010) [2]。現在，各國政府開始要求不限定產業、達一定規模的大型企業必須進行完整的 HRDD。例如，法國在 2017 年最早通過的《企業警戒責任法》（Law on the Duty of Vigilance of Parent and Outsourcing Companies）、德國的《供應鏈法》(Supply Chain Act)，以及挪威的《透明法案》(Transparency Act)。[3] 區域層級上，歐盟執委會已於去年初 (2022 年 2 月) 向歐洲議會提出《公司永續性盡責管理指令草案》(Proposal for a Directive on Corporate Sustainability Due Diligence)。[4] 一旦通過，歐盟成員國將須立法要求適用企業進行 HRDD，屆時勢必為全球產業鍊帶來重大的影響。雖然 UNGPs 將「立法」視為各國政府鼓勵並協助企業進行 HRDD時所採取「各種合宜措施」(smart mix of measures) [5] 其中之一，但由條約機構一般性意見，[6] 以及近年國家實踐 (state practices) 來看，以立法方式強制要求企業進行 HRDD 或許正在逐漸演變成為國家保護義務的一環。[7] 為因應國際趨勢、維繫我國企業的競爭力，臺灣政府也可能必須開始構思、衡量相關立法的可能。
聯合國企業與人權條約草案
那麼，聯合國內部呢？其實，聯合國並未在 UNGPs 通過後就停下在企業與人權領域的腳步。 2014 年，厄瓜多及南非等國在人權理事會提案起草一部具有法律拘束力的條約 (以下簡稱 Binding Treaty)。不過，這項決議通過的背景可能已經預告它在未來各國協商取得共識上將面臨的困難。姑且不論投票結果，[8] 在這項決議通過的 (Resolution 26/9) 隔天，人權理事會另外通過了一項不同的決議 (Resolution 26/22)，鼓勵各國政府制定國家行動計畫以實踐 UNGPs。從兩項決議各自擁護者間的意見分歧，我們再次看見欲規範企業行為，硬法 (Binding Treaty) 與軟法 (UNGPs) 兩者間亦競亦合的緊張關係。
無論決議通過的背景如何，開放式跨國政府工作小組 (open-ended intergovernmental working group) 正式成立，[9] 著手起草企業與人權條約。但，這部條約的草擬過程可說是充滿挑戰。首先必須解決的問題就是在 (1) 遵循傳統國際人權法理，透過要求國家基於其保護義務立國內法方式，間接規範企業；或 (2) 打破傳統疆界，肯認企業在國際法下的主體性，以條約直接規範其行為兩者間做出選擇。以現行修訂第三版看來，工作小組選擇了前者。這個抉擇對部分學者來說過於保守，[10] 但可能大幅提升條約順利生成的可能性。自 2018 年推出「第零版」(Zero Draft) 至今（2022 年 9 月）已共有四版，最新版本為 2021 年 1 0月公告的「修訂第三版」（Third Revised Draft）。[11] 比較兩者前後差異會發現，不論在企業行為適用範圍、涵蓋的人權，以及國家應如何提供受害者取得有效救濟管道上皆歷經了許多轉變，[12] 再次顯示即便是支持條約的會員國中，對條約細部該如何擬定仍有不小的分歧。但，由條文編排順序可見，在確保受害者人身安全、保障其取得有效救濟的權利上，協商國可能有比較高程度的共識。
礙於篇幅限制，在這裡無法對條約草案逐條檢視。不過，以下這幾項條文或許值得我們特別留意：第 5 條體現了 UNGPs 框架第二支柱下要求企業進行的 HRDD；第 6 條要求締約國確保內國法為侵害提供有效救濟，並包含特定第三方責任；第 7 條要求締約國立法給予法官酌情倒置舉證責任的權力且不濫用「不方便法院」(forum non conveniens) 原則；第 9 條下司法管轄權的廣泛定義；第 15 條要求締約國設置「國際受害者基金」(International Victim Funds) 以提供法律扶助等。以目前第三版草案而言，若這部條約能克服困難順利通過，且獲得足夠締約數正式生效，即便無法成為解決企業與人權所有挑戰的萬靈丹，也將為權利受侵害者在現實中取得有效救濟情形帶來不小的改變，可能成為此領域暨 UNGPs 通過後，另一大重要的里程碑。
(未完待續…）
🍑下集預告：08 ❙ 小結：國家義務或企業責任、軟蘿蔔或硬棍子？
－歐盟執委會，《公司永續性盡職調查指令草案》，2022（官方英文版）
－聯合國開放式跨國政府工作小組，企業與人權條約草案（第三修訂版）（暫譯），2021（官方英文版）
－European Coalition for Corporate Justice， European Commission’s proposal for a directive on Corporate Sustainability Due Diligence: A comprehensive analysis，2022
[1] 該法禁止進口、加工違法採伐之木材，並要求相關業者進行HRDD並對違反規定者處以罰鍰及刑責。
[2] 該法第1502條要求適用企業調查供應鏈中是否涵蓋源自衝突地區之特定礦產，並揭露調查程序。
[3] 撰寫此文時，正在研議的國家包括：奧地利、比利時、芬蘭、盧森堡、荷蘭以及西班牙。針對特定領域的規範另有：荷蘭《兒童勞工盡責管理法》(Child Labor Due Diligence Law)、歐盟《衝突礦產規範》(Conflict Minerals Regulation) 等。
[4] 有關公民團體及學者針對草案提出的幾點批評，例如未如 UNGPs適用於所有規模行業、於訴訟程序之舉證責任分配、在受衝突影響和高風險地區之盡責管理義務強度，本專欄將於後另文撰寫。
[5] UNGPs，原則3。
[6] Committee on the Rights of the Child, General comment No. 16 (2013) on State obligations regarding the impact of the business sector on children’s rights, CRC/C/GC/16 (17 April 2013，para. 62-65；Committee on Economic, Social and Cultural, General comment No. 24 (2017) on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities, E/C.12/GC/24 (10 August 2017，para. 16：“The obligation to protect entails a positive duty to adopt a legal framework requiring business entities to exercise human rights due diligence…”。
[7] Curzi, L.C., 2020. General Principles for Business and Human Rights in International Law. BRILL，para. 251。
[8] 票數統計為：20票同意、14票反對，13票不表態。同上註，頁94。
[9] 開放式工作小組代表所有會員國、觀察員、國家人權機構及符合特定條件的民間團體都有機會參與討論。
[10]見 Deva, S. and Bilchitz, D. eds., 2017. Building a treaty on business and human rights: context and contours. Cambridge University Press.
[11] 歷次版本之討論與草案內容，請參見 https://www.ohchr.org/en/hr-bodies/hrc/wg-trans-corp/igwg-on-tnc.
[12] 以第3(1) 條為例：第零版將條約適用範圍侷限於「跨國商業行為背景下的人權侵害」，修訂第零版擴大至「所有商業行為，特別包含但不限於跨國者」。到了修訂第三版，條約適用於「所有商業行為，包括跨國者」。
註：本專欄部份內容初稿原由人約盟倡議研究專員黃羣怡、執行長黃怡碧為「企業與人權手冊」」(暫定稱呼，手冊名稱待出版後確認) 出版所撰寫。為使與此議題相關討論能觸及更廣大的讀者群，人約盟經全數共同撰寫團體同意，摘錄手冊第一章進行必要編輯、改寫，作為本專欄第 1 至 9 篇刊載於官網，並將同時發布於粉絲專頁。