合理調整專區 — A.F. v. Italy CRPD/C/13/D/9/2012
CRPD個人申訴#6－為什麼不能要求雇主一定要錄取障礙者？國家對障礙者工作權保障負有哪些責任與義務？
#CRPD個人申訴 第六回
【為什麼不能要求雇主一定要錄取障礙者？國家對障礙者工作權保障負有哪些責任與義務？】
（註：本篇文章為CRPD委員會A.F. v. Italy 案（2015）的裁決重點整理，也是人約盟 #CRPD個人申訴 懶人包系列第六回。）
根據衛生福利部統計處、勞動部勞動統計查詢網發布之身心障礙者勞動狀況資料，在2016年，身心障礙者的勞動力參與率大約僅有全體國民的1/3（105年度身心障礙者勞動力參與率為 20.41%、全體國民勞動力參與率為58.75％），但失業率卻將近是全體國民的2.5倍（105年度身心障礙者失業率為9.17%、全體國民失業率為3.92％）。由此可知，身心障礙者在工作與就業上，面臨比其他人更嚴峻的挑戰。
在2017年台灣《身心障礙者權利公約》（以下簡稱「CRPD」）國家報告國際審查時，政府部門在國家報告中，以立法保障、多元就業服務及職業訓練、就業支持、國家考試、庇護性就業服務、工會與合作社之組成與加入等六大面向，說明政府部門已就身心障礙者之工作權保障作出努力。然而，從身心障礙者勞動狀況調查報告與統計資料分析，台灣的身心障礙者仍然在就業與工作領域面臨非常大的困境。
CRPD的第27條第1項要求國家採取適當步驟來保護、促進與落實障礙者的工作權，其中包含工作權利保障、工作機會開拓、工作能力提升、工作環境調整等四大面向，共11項國家應盡的責任。然而，國家究竟對於身心障礙者工作權保障負擔什麽樣的義務與責任呢？就讓我們透過CRPD委員會（CRPD Committee）在2015年做出的A.F. v. Italy案決定來了解吧。
▲案件背景：障礙者在求職上，遭遇什麽樣的困難？
申訴人為A.F.先生，國籍義大利，他從幼年起就患有高雪氏症（Gaucher’s disesase），這是一種罕見的遺傳疾病，因為體內葡萄糖腦苷脂酶失去活性，導致醣脂類大分子的新陳代謝無法順利進行，囤積在患者骨髓細胞及神經系統，而產生食慾減退、肚子膨脹、肝脾腫大、運動協調功能失靈、骨骼容易變形與骨折，甚至是吞嚥困難、發展遲緩、貧血、出血及智能障礙等病徵，而A.F.先生也因此達到50%的肢體損傷，並長期接受治療。
2005年12月，A.F.先生失業，並在Modena省的失業辦公室（unemployment office）登記。依照關於障礙者就業權利章程的1999年3月12日第68/1999號法律，他被列入失業障礙者名單。2006年，A.F.先生在Modena and Reggio Emilia大學實習，同年5月2日，該大學舉辦一次C類競爭考試、招募一名科學技工。A.F.先生考量到這個職位與他的學、經歷相符，因此參加考試。且該次考試告示前言提及第68/1999號法律，A.F.先生認為，依照該法，本次考試若成績相同，應該優先錄用障礙者。然而在同年9月22日的正式考試結果公告中，A.F.先生排名第三，但職缺只有一個，故A.F.先生並未被錄取。此外，2008年4月17日又有一個類似的考試，但由於該次考試專門保留給退伍軍人，所以A.F.先生並不能參加。
據此，A.F.先生認為Modena and Reggio Emilia大學應遵守第68/1999號法第7條第2款規定的50%障礙者保留名額，因此他開始尋求司法救濟。2007年2月17日，他向Bologna區行政法院申訴，卻被駁回，原因是雖然第68/1999號法第3(a)條保障員工50人以上的公部門雇主應至少雇用7%的障礙者，但並不保證Modena and Reggio Emilia大學應挑選和任用A.F.先生。2008年6月4日，A.F.先生就該裁決向最高行政法院上訴，但最高行政法院駁回該上訴，認為由於提供職位只有一個，單個職位的50%等於0位，因此Modena and Reggio Emilia大學並未違反第68/1999號法律規定。由於未能在國內獲得有效救濟，故A.F.先生轉向聯合國CRPD委員會，提出個人申訴。
▲申訴人與締約國的交手：締約國意見與申訴人回應
申訴人A.F.先生認為，Modena and Reggio Emilia大學於2006年舉辦的考試未依照第68/1999號法律為障礙者保留50%名額之規定，因此違反《CRPD》第27條；而該大學2008年4月舉辦只有退伍軍人才能參加的類似考試，再次違反第68/1999號法律，侵犯他在《CRPD》第27條下的權利。他認為第一次公開考試分數在第二次考試時仍然有效，因此，他應該被按照第68/1999號法律第7條第1項而獲得直接任用；且第二次考試僅限退伍軍人參加，構成對他的歧視。
依據上述，A.F.先生認為，國家主管部門對相關法規的錯誤解釋使他無法獲得工作。因此，A.F.先生請求CRPD委員會宣佈締約國（義大利）的行為，包含各行政法庭的裁決，違反《CRPD》第27條，並要求Modena and Reggio Emilia大學宣布A.F.先生為考試勝出者或給予他類似的職位，且應該賠償A.F.先生尋求救濟的所有支出。更重要的是，A.F.先生指出，對障礙者開放的大多數公開競爭考試，都是行政職位，而非專業技術職位，這種做法並無法協助障礙者爭取到符合自身情況與所受教育的工作。
然而，締約國（義大利）則認為，A.F.先生提交的大部分事情，都發生在《CRPD》及其《任擇議定書》於2009年6月15日對義大利生效之前，因此對於CRPD委員會能否受理A.F.先生之申訴提出質疑。此外，締約國更指出，該國內關於受歧視者採取司法保護措施的第67/2006法律為一種司法保護機制，該法制定目的是為了幫助受到直接或間接歧視的障礙者，然而A.F.先生並未使用該項措施，因此，締約國認為，由於A.F.先生並未用盡國內救濟辦法，其申訴不應被受理。在實質案情部分，締約國則認為，最高法院駁回A.F.先生的上訴並不具有歧視性。
最後，申訴人A.F.先生針對締約國意見作出回覆，認為行政法院是唯一具有管轄權的法院，故他已經用盡國內救濟辦法，且締約國建議向其他司法機關再次投訴，已經違反一事不再理（ne bis in idem）及避免判決互相衝突之法律原則。
締約國亦作出補充說明，認為Modena and Reggio Emilia大學並未對A.F.先生做出歧視性決定，因為A.F.先生與其他人在平等基礎上參加公開競爭考試，而他未獲得工作的原因是因為其他兩名候選人的考試表現更理想，且基於該國《憲法》第97條之規定，A.F.先生所主張的法律應與憲法規定一起閱讀，而得出職位候選人的心理生理能力（psychophysical competencies）應符合他或她所申請職位的各項職責的結論。
從以上締約國意見與申訴人回應的論述可知，雙方在法律見解上有相當大的差異。
▲委員會的裁決：義大利並未違反工作權方面在《CRPD》下的國家義務
在可受理性（admissibility）部份，CRPD委員會認為，2006年9月和2007年4月和5月作出的裁決，是在《CRPD》及其《任擇議定書》對締約國生效前做出的，因此基於屬時管轄（ratione temporis）之理由，不在委員會的權限內。但是，2009年12月4日，義大利最高行政法院全面審議A.F.先生的上訴，除了形式審查，更作出實質審查，因此，此一裁決對於審議申訴人A.F.先生的訴求具有最強的關聯性，且不能與先前其他行政機關及法庭的裁決分割。故CRPD委員會認為，不能基於屬實管轄之理由排除審議此個人申訴案件，因為申訴人提起的部分行政和司法程序是在《CRPD》及其《任擇議定書》對締約國生效後發生的。
審議案情實質內容時，CRPD委員會重申依據《CRPD》第一款第（一）、（五）、（七）、（九）項，締約國有責任在一切形式的就業事項、安全與健康等工作條件方面，禁止基於身心障礙的歧視；在勞動力市場上促進就業、提升職涯，協助障礙者尋找、獲得、保持和恢復工作；在公部門雇用身心障礙者；確保工作場所中對身心障礙者提供合理調整。
然而，在本案中，委員會認為申訴人A.F.先生沒有提供任何使委員會能認定國家法規及其適用構成對他在《CRPD》下個人權利受到侵害的資料；而申訴人在最高行政法院的救濟中，義大利最高行政法院也已經徹底和客觀評估申訴人A.F.先生和Modena and Reggio Emilia大學提交的所有資料，但申訴人並無法證明義大利最高行政法院的裁定具有明顯的任意性（arbitrary）或構成拒絕司法救濟（denial of justice）。因此，CRPD委員會認定，不能認定締約國違反《CRPD》第27條之規定。
▲問題討論與思考：為什麽「不能」要求雇主一定要錄取障礙者？《CRPD》第27條下國家義務的具體內涵與措施為何？
在CRPD委員會作成A.F. v. Italy案中，申訴人A.F.先生敗訴。然而，CRPD委員會並沒有說明為何義大利最高行政法院已經「徹底和客觀」評估雙方提交資料，且為何義大利最高行政法院的裁定「並不」具有明顯的任意性或「不構成」拒絕司法救濟。是否CRPD委員會接受了義大利所提出「執位候選人應該具有其申請職位所需的心理生理能力」的說法？或者只是因為申訴人A.F.先生提出的資料不足以讓CRPD委會員認定Modena and Reggio Emilia大學的不錄取並不構成歧視，且未侵害A.F.先生在《CRPD》下受保障的工作權？我們不得而知。又或者，CRPD委員會認可該大學在招考時仍可優先考量受試者的專業能力？然而，本案提供了一個重點的思考問題：在《CRPD》第27條關於工作權的保障下，國家的責任和義務有哪些？具體措施又是什麼？為何「不能」要求雇主一定要錄取障礙者？
如同前文所述，《CRPD》的第27條第1項要求國家採取適當步驟來保護、促進與落實障礙者的工作權，其中包含工作權利保障、工作機會開拓、工作能力提升、工作環境調整等四大面向，共11項國家應盡的責任。其中，與障礙者工作機會開拓的相關款項有：(a) 禁止基於身心障礙者就各種就業形式有關之所有事項上之歧視，包括於招募、僱用與就業條件、持續就業、職涯提升及安全與衛生之工作條件方面；(e) 促進身心障礙者於勞動市場上之就業機會與職涯提升，協助身心障礙者尋找、獲得、保持及重返就業；(h) 以適當政策與措施，促進私部門僱用身心障礙者，得包括平權行動方案、提供誘因及其他措施；(j) 促進身心障礙者於開放之勞動市場上獲得工作經驗。
回到本案，義大利最高行政法院的理由是，就算依照法律要保留50%的名額給障礙者，但由於只有徵求一個職位，所以不能得出Modena and Reggio Emilia大學必須錄取A.F.先生的結論。但試想，若今天Modena and Reggio Emilia大學徵求二個以上的職位，是否其中一個職位就必須錄取障礙者A.F.先生呢？這存在著討論的空間。遺憾的是，CRPD委員會在本案中，並沒有對國家在《CRPD》第27條下保障障礙者工作機會開拓的國家義務具體內涵及措施，提供詳細、可操作的見解或標準。而這樣的情況，也受到來自荷蘭馬斯垂克大學（Maastricht University）學者Lisa Waddington的批評。
我們期待在未來，CRPD委員會能在個人申訴案或一般性意見中闡明，《CRPD》第27條第1項所規定的國家義務，應如何被具體落實，以利不同的障礙者，能明確理解他們在《CRPD》第27條第1項下被保障的權利內涵，並進行有效的行政或司法救濟。
更重要的是，《CRPD》或任何各國國內促進障礙者就業的法律，並非萬能，因為司法救濟往往是權利受到侵害下最後的救濟手段，而法律規範本身，也並不能完全解決所有的社會問題。若欲真正改善障礙者就業的困境，仍然需要國家行政部門（如：衛生福利行政、勞動行政體系）在前階段的積極努力，以及私部門的配合，方能打造一個友善障礙者的就業環境。
➡小字典：何謂「個人申訴」（individual complaint）？
個人申訴是指，任何人應受國際人權公約（例如：CRPD）所保障之權利遭受侵害時，向國際上該公約的監督機構（例如：聯合國CRPD委員會）控告國家違反公約的機制。前提是，該國政府同意監督機構具備受理個人申訴的權限（例如：政府有簽訂該公約之「任擇議定書」），而且只有在當事人窮盡國內的救濟途徑仍無法獲得解決時，才可以使用這套申訴機制。該監督機構在審理案件事實與爭點後將做出具體建議，並追蹤國家後續的執行。
▲CRPD委員會A.F. v. Italy個人申訴案（2015）完整檔案連結
▲文章圖片原始來源：https://en.wikipedia.org/wiki/University_of_Modena_and_Reggio_Emilia
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