一月份專題#3|〈拉丁美洲國家人權機構的參考原形:西班牙監察使小檔案〉上篇

【編按】一月份專題|西班牙人權監察使|隨著軍人佛朗哥的去世,西班牙在1970年代逐漸走出獨裁政權,啟動民主改革之路。乘載著眾人的期待,1978年的新憲法明確列出人民應受保障之基本自由與權利。憲法第54條更特別設置監察使(Defensor del Pueblo,直譯為「護民官」)一職,承擔保護人民權利與監督政府機關作為的重責大任。三年後,西班牙國會制定了監察使機構的組織法(Organic Act 3/1981),並且任命曾在威權時期出任教育部長、但是後來轉而從事民主運動的法學教授Joaquín Ruiz-Giménez為第一任的監察使。

一個組織誕生的背景脈絡,往往會奠定其後續運作與作風文化的基調。與發源於北歐地區的傳統監察使(ombudsman)機構相比,這種同時肩負基本權利與良善治理之雙重職責的「人權監察使(human rights ombudsman)」,更加有意識且積極地站在人民那一方。隨著西班牙監察使辦公室的掛牌成立,前所未有、後亦罕見的申訴案件如雪花般湧入馬德里總部。Ruiz-Giménez於是決定以最大程度的彈性來回應人民的殷切期盼,深怕固有的官僚作風會限縮深入分析個別案情的寶貴機會。

1984年年初,西班牙監察使辦公室在向國會提交的第一份年度報告中,總結一年的工作成果,並指出幾個未來尤須努力的目標,包括:促成更彈性的人民與政府關係、促進各公共部門的協調行動、要求司法判決的確實與即時執行、確保國防安全部門對人民權利的尊重,還有在申訴案件中積極考慮對人民有利的民事法庭先例,以及確保人民的社會救助權不因長期未行使而失效等。這些宣示正好也象徵了這個機構的自我期許與理念決心。

這樣的監察使制度不只對於西班牙社會具有歷史意義(該機構至今仍是國內民意調查中最為大眾熟知與信賴的國家機關之一),在國際層次上也提供了獨特的經驗啟發。由於鄰國葡萄牙也在同一時期設立類似的「公正維護者(Provedor de Justiça)」一職,過去曾經受到這兩個國家殖民的國家,紛紛也以這樣的設計為參考原型,在各自民主化過程中設置起這類組織,包括瓜地馬拉(1985)、薩爾瓦多(1991)、哥斯大黎加(1992)、祕魯(1993)、宏都拉斯(1995)等。加上聯合國從90年代以來大力倡議各國皆應設立專責之人權機構,所謂「伊比利半島模式」自然成為拉丁美洲廣為採納的選擇。無論它們是以Defensor del Pueblo、Procurador del Ciudadano、Defensor de los Habitantes或是Procurador de los Derechos Humanos為名,都透露出這段制度擴散與移植史的蹤跡。1995年,區域性組織「拉丁美洲監察使聯盟(Federación Iberoamericana de Ombudsman, FIO)」創立後,西、葡兩個歐陸國家亦成為其中成員。

那麼,作為諸多拉美國家參考原型的西班牙監察使,究竟長得什麼模樣呢?首先,受理人民申訴正是該機構最重要的一項職權:無論一個人的國籍、年齡或法律地位如何,任何權利遭到侵害的公民或團體都可以向監察使求助,調查任何政府或行使公權力單位的違法失職問題。監察使也有權向憲法法庭聲請違憲審查,或是為個案提出憲法保護(amparo)訴訟。此外,無待人民提出申訴,監察使辦公室亦得本於職權,啟動人權侵害情事的調查,具體實例可參見前兩週介紹過的房貸危機與人口販運專題報告。除了向國會提交年度報告,監察使還可以針對特定嚴重或迫切事項提出個案報告。

此外,隨著西班牙政府成為《禁止酷刑公約任擇議定書(OPCAT)》的締約國,並於2009年指定監察使擔任所謂的國家防範機制(National Preventive Mechanism, NPM),每年監察使辦公室也都會針對全國的羈押與收容場所展開訪視,偵測是否存在任何可能縱容酷刑或虐待發生的死角,並將調查報告呈現給國會與聯合國防範酷刑小組委員會(SPT)。

其次,與本專欄先前介紹過諸多採用「委員會」模式之國家人權機構相比,監察使機構最大的特色就是由單一成員來領導全局。從組織架構上來看,監察使是由西班牙上下議院經五分之三的多數選出,五年一任,依據憲法與法定職責與個人良心獨立行事。監察使可在國會同意下任命兩位副手(Deputy)協助,並能自行任命一位負責辦公室人事與日常運作的秘書長。截至2018年,監察使辦公室共有172名工作人員。

根據監察使辦公室之組織運作規程(Regulation on organization and functioning of the Defensor del Pueblo)第33條規定,在用人唯才且應優先考慮公職人員的前提下,監察使對於內部工作人員握有完全的決定權,故其內部分組分工在歷任監察使的規劃下略有不同。現行監察使辦公室即由經濟與財政、環境與都市化、移民與平等待遇、安全與司法、公衛與社政,以及勞動、教育和文化部等七個部門組成。另外,1996年《未成年人法律保護法》(General Act of Parliament Regarding Legal Protection of Minors)也特別指定監察使的一位副手負責監測未成年人的權利保障狀況。

在此值得我們注意的是,每當西班牙國會選出一位新的監察使,前任監察使所招聘的工作人員基本上也得隨之「總辭」,由新任領導者決定是否延攬部分人員留任。但是國家人權機構全球聯盟評鑑委員會(GANHRI-SCA)指出,這種作法很可能會影響一個組織運作的延續性與有效性,故建議西班牙應修法確保工作人員的任期同受保障。而且,對於單一首長領導的監察使機構而言,應特別招募多元身分背景的人員加入工作團隊,以利提升該機構理解與參與各式人權議題之能力,回應人民的廣泛需求。

此外,除了職責涵蓋全國各地的監察使辦公室,西班牙各個自治地區實際上也多設有區域監察使機構,甚至還有一些專責特定議題的監察使,例如馬德里兒權監察使(Madrid’s Ombudsman for Minors)。當然,這些地區仍然受到西班牙監察使的監督,只是如何與各層級職權相關之單位協調互動(包括檢察單位與司法部門)、確保人權保障涵蓋全國各個角落,也是西班牙監察使的重要課題。

作為一個比1993年《巴黎原則》更早問世的人權監察使機構,如今看來固然有些可以改革強化之處,但是不可否認地,西班牙監察使確實在國內乃至於其他國家的民主改革路上扮演重要角色,也成功地在實踐中贏得代代人民的信賴,成為名符其實的「公民守護者」。

  • 主要參考資料:西班牙監察使辦公室出版的《監察使之書(The Book of the Ombudsman)》
  • 圖片原始來源:西班牙監察使辦公室網站。