[人權策略性訴訟國際工作坊] NGO報告:原住民傳統領域與都原部落非正規居住

13:30-15:30 NGO報告:原住民傳統領域與都原部落非正規居住

主持:周漢威

報告:謝孟羽(法扶原住民中心主任)、李奇芳(李奇芳律師事務所所長)

回應:Yogeswaran Subramaniam (馬來西亞原住民族專家)

*謝孟羽報告

亞尼案的太魯閣族傳統生活領域若從日治時期開始算起已經被剝奪有百年之久,而水泥開採至今也有40-50年之久,是原住民族傳統領域訴訟案件中最具指標性的案件之一,甚至在聯合國也有被討論過。太魯閣族人無法進入自己的領域,是在自己的土地上流離失所的民族。

在清朝時期,清朝政府對台灣有效統治地區只有西部,剩下都是原住民族的統治範圍。到了日本政府時期,日本為了掠奪自然資源,便開始對原住民族動用武力,其中著名的戰役為1914年的太魯閣戰爭,太魯閣族在戰敗後被迫遷移至他處。然而即便在日治時期原住民族仍有大範圍自己的土地,等到了國民政府來台後原住民族土地近乎全失。

在日治時期,為了規避原住民族的土地所有權,日本政府在法律層次就拒絕把原住民當人看,換句話說,原住民不是權利的主體,只是客體,所以不配有土地的權利,甚至是殺了原住民也不犯法,因為不是殺「人」,如果承認原住民是人,就得承認原住民所有的土地。國民政府也拒絕承認原住民族有土地所有權,只承認有使用權。一直到1966年經過修法後,才開始有了山地保留地管理辦法,開始劃設原住民保留地(下稱原保地),原住民如果可以證明某一土地之前就有在使用,即可先登記耕作權或是居住權,並在土地上使用十年後便能有合法所有權。

後來亞泥公司看上太魯閣族的原住民保留地富含大理石礦,欲在此地經營礦場以及水泥廠,於是在同年便在秀林鄉召開協調會向族人說明水泥廠進駐後的前景,但卻未告知族人將因此失去土地,且會議記錄也看不出族人有同意的意思。會後,更出現涉嫌偽造的耕作權拋棄同意書等文件。

然而在當年有登記的耕作土地不多,只有將近百分之十的土地有登記耕作權,太魯閣族的原保地大量流失。當居民向監察院提起訴訟並判定行政有瑕疵後,原民會竟然依法塗銷原住民族的耕作權,但最後遭判敗訴確定,第一代耕作人取得土地所有權。亞泥不服提起訴願及訴訟便一直取得勝訴,一直到2012後原住民族才開始勝訴。雖然目前第一代耕作人有土地的所有權,但是亞泥仍持續佔用。

亞泥之所以能持續佔用土地的原因,就是現行的礦業法使其可以合法佔用原保地,且亞泥有其礦權。然而我們覺得這法律是違憲的。2015年原基法的子法諮商同意參與權通過,2016年起亞泥礦權需重新申請。一開始行政院認為亞泥需重新與族人溝通取得土地同意權。然而三個月後卻又改變立場,認為亞泥不需要取得同意權,可以持續使用。我們不同意這樣的結果,因此提告。

然而由於自救會、律師團非財團,抵擋不了亞泥對當地居民的禮尚往來。分化了原住民族的團結力量。而當地居民為了能持續做出改變,便投入了政治工作參與鄉長、鄉民代表的選舉,希望透夠政治參與改變政策。

*李奇芳報告

拉瓦克是在高雄的原民部落,同時涉及原民議題跟非正規住宅的問題。拉瓦克部落在大樓建築的對面,是亞洲新灣區的規劃地,他是近幾年才形成部落的樣子,但在十多年來早就形成部落的習俗。他是一個長條形的部落,建築多是鐵皮,不是很現代的建築,停留在六七零年代,部落內有一些原住民文化跟藝品。這個案子很大的問題在於,究竟部落該長成怎樣。

拉瓦克部落是狹長型的,旁邊有運河,拉瓦克是族語,意思為生長在水的旁邊。後來高雄把運河填了起來,旁邊是台塑南亞的地,對面是眷村改建的國宅。在亞洲新灣區的問題,長長的部分是拉瓦克部落的位置,那中間就是王永慶的起家厝,這區被劃為特定貿易區。為何高雄市政府積極在處理這塊呢?因為在早先中華五路被建造起來,地價開始值錢,接下來就是把老舊的東西拆除才好處理。高雄市政府另外提供給拉瓦克居民安置住宅,希望他們搬離原住地,可是這對於原住民朋友來說,是不夠的。

關於現階段訴訟遇到的問題,高雄市政府在三月下行政命令要拆遷否則代為拆遷,現在是在行政訴訟中。訴願輸的原因是因為行政命令合法,那為什麼合法,在國家法令說,只要有提出補償,那這拆遷就是合法的。我們在訴願過程中,提起原民法有「安居權」跟兩公約中的「適當居住權」,但政府仍然認為是合法的。各位可以想像說為何拉瓦克不願住在比較漂亮的地方,因為新的地點不符合他們的居住型態,拉瓦克部落希望有一個公共用地,可以讓他們有聚會、豐年祭,可是原民會只用漢人的思維,原民會提出的兩個方案,一個在小港,一個在鳳山,就是把部落分成兩邊。老年人因為鳳山醫療比較方便,就搬遷到鳳山,年輕人就到小港或是五甲地區。但有些族人在安置住宅並不適應,還會跑回去拉瓦克。

這個案件遇到的幾個問題,一來是在民國五十幾年運河被填補後,就開始討論搬遷問題,已經經過二十多年,時間過於冗長。再來,住戶不團結,每個住戶都認為自己是部落的居民,但每人都有不同生活需求,因此有的同意或反對,力量就被分化了。另外,部落內有混合一定的漢人,在法律上也有其問題,比如說不能主張原民法,或是有的居民在裡面營業,這時就很難主張安居權,再加上產權混亂,因為部落內有漢人存在,雖然部落間有規約存在,但漢人並不會理會原住民的規約,造成部落無法一致與分化,最後再加上社會輿論不夠支持。

我們為什麼會堅持部落要留下來,因為這塊地是為了公園美化才進行拆遷,所以目前訴訟在進行中,在九月提出起訴書,至今還未開庭,還沒有進度。目前是希望用和解為目標,我們的籌碼在於原民法、兩公約等,或是期待新市長。

*討論

[Yoges]

一開始我想講的是原住民族的訴訟議題都沒有這麼簡單。接下來我的回應其實會是提問,但是不用現在回答,可以留到分組討論再一起為應。

第一個問題:礦業法的哪一個條款可以延展礦權?延展礦權有違憲或是違反原住民族法嗎?

第二個問題:這些條款的解讀是不是一致的?(憲法增修條文與原住民族法)

原住民族的權益最大的挑戰是他們是弱勢的,但是對於多數民眾而言並不看待的很嚴重。但是原民議題當然是全國性的議題,因為憲法所保障的權利在原民議題上並沒有被執行,這當然是個國家層級的問題。

亞泥案講者有提到這個案子結合了環保議題,其實是好的。這樣能引起更多人民的關注。

第三個問題:對於兩個案例的講者提問。請問大家(族人)的意見是團結的嗎?而第二案中有提到政府有意建立跨部會的諮詢平台,這代表政府認為自己是有責任。

但是這個案件很顯然政府並沒有把自己責任做好,特別是文化保護、生計保護。台灣兩公約施行法的27條與15條,都有保障居住,但是政府並沒有保障到。 請問台灣在法庭上會引用專家證人在此案的訴訟上?

為什麼政府拿10年的租賃期去換取原住民族(或是其他任一民族、任一個人)的居住權。因為無論對誰而言,十年過後就失去居住權都是不對的。 而文化權的侵犯就像我說的需要透過專家證人去舉證,並呈現出來。

你們有沒有思考過透過公民的個人權利去打這個訴訟案,誠如上訴所言,失去居住權對任一民族都是權利的剝奪。

[謝孟羽]

第一個,我們就礦業權延展部分,認為說他違反原民法第二十條的諮商同意權,他的授權來自於憲法增修條文對於原民對文化的保障。剛剛有問到彼此條文間的解釋是不是一致,甚至礦業法根源民法解釋有沒有一致。原民法2006年通過後,他有要求全國法令必須要依照原民法意旨修正,但礦業法沒有。原民法其實很先進,甚至比兩公約具體,但無法被實行,看得到用不到。之後再度修法,在21條諮商同意權增加第四項,授權原民會制定落實的法規命令,34條也說,立法院來不及做修正,由原民會跟主管機關共同函示以符合原基法,其實立法院有通過條文,也有陸續部分落實。回到亞泥案,原民會有對於礦業展延,原民會作為主管機關有表態要,可是經濟部否決,所以兩個機關有不同見解,接下來就往上行政院,行政院最後認為不用經過原住民同意,這是不對的。

在訴訟本身以外,有努力試過,可是在這案中,要注意的適當環境議題跟原民議題相同時,都很好,可是經常有部分族人是可以接受礦業轉型,可是有些環保份子就認為要停工,當兩者衝突時,操作就要小心。原住民族議題在台灣或全世界都是比較小眾,必須藉由結合其他議題或軟性訴求,像是辦音樂會或活動,像是我們先前就舉辦反路跑,以前有嘗試過的方法。現在也有兩個方向,一個是透過監察院對土地流失調查,另外一個是總統府原民促轉會,做三方會談,進行和解共生。不管是政府或亞泥有相當大的資源,有律師、專家,可是我們的族人什麼都沒有,可是有人去質疑我們去幫忙的動機,協助上有點困難。剛剛也講到不一致的部分,我的個案會試圖找出共同點,大家不是不要土地,有的是認為趕快停下來再還給我,另外是轉型再還給我,也有人是你不要走,不然我們的工作要如何。我們並不是策略者而是工具,如果是對他們有幫助的地方就協助。

[周漢威]

對於剛剛高雄市政府有跨部會協商平台,可是你的當事人對這個是不滿的。在公約上有集體文化的條文,你們有考慮引進相關專家在法庭上作證嗎?如果集體權無法,那個人訴訟上有什麼準備嗎?

[李奇芳]

有關於專家證人我們的確有考慮過,但目前似乎找不到適當的資源。社會上暫時沒有找到對該部落做研究的專家。而法庭方面也沒有傳喚我們到庭參加會議。

如果回到公民個人的生存權、居住權去主張的話,原住民族權益的立場就弱化了。而且若以公民的生存權居住權的角度去主張的話,原民會的補償措施其實是很足夠的。然而替代住宅只有六年的租賃期,一個月只需付3500。但租賃期一過仍找不到落腳處。因此族人仍不希望搬進替代住居的地方。

[EELing]

黃美英對於都市原住民有相關研究,研究布農族到都市的困難,拉瓦克是排灣族,應該也有相關文獻研究,排灣族需要怎樣的場所需求是有些專家學者可以找,包含都市原住民也有三鶯部落、部落,最後有達成協議,像是三鶯部落有讓他可以蓋自己的房子等等。剛剛律師好像講的那個房子好像很漂亮,當時八八風災幫原住民蓋的灰色的水泥房屋,就漢人來看可能很乾淨很整齊,但這不符合他的需求,也滿想要講的是說住的地方一定要美美的給別人看?雖然家裡可能很臨亂那又怎麼樣?拉瓦克面臨的是迫遷的問題,那些人可能是國民政府來之前救助的,這可能是政府要說清楚的。想問的就是說,除了原住民外也有漢人,那兩者有沒有討論要分開?

[李奇芳]

有,策略上有,但目前族人表示說血統上沒有在一起但生活在一起。我在回應一下,有關憲法的問題。憲法增修條文有提到一些相關規定,但太抽象了,實務上還是要有具體條文才能適用

[周漢威]

針對專家證人的部分,高等法院都有曾經請專家證人針對原住民使用槍枝去說明,這是都有先例的。另外還有一個案件是基隆快樂山,其實當初也有請相關局處去法院講述相關歷史,證明政府早就認知道他們在這裡,所以要考量部落的特殊困境。

[日本律師]

我的問題蠻簡單的,想問謝律師關於第一個案子。法扶基金會是如何接觸到這個案子的? 因為這個案子聽起來像是有爭議的題,所以法扶照理說應該很難介入。不知道是如何與其他NGO合作?

[謝孟羽]

其實這個案子一開始不是法扶在辦,是跟著我到法扶,因為本來我在做這個案子是在,擔任律師,就是以保護原住民環境為目標,大概在十幾年前就接觸,後來因為生涯規劃就過來。法扶本來就有接受原民會委託接受原民案子協助。這案子本來就有關諮商同意很重要的案子,我們來有成立專案,針對礦業法修正還有監察院調查,又或是在三方會談的法律意見,法扶就會由我來協助族人做法律論述。原住民傳統文化跟國家法治是有鴻溝的,律師就是要架起橋梁,用法律語言詮釋原住民文化,進而落實文化,是法扶律師的責任。

[周漢威]

台灣的法扶是在1999年司法國是會議,是由司法院、台權會、廢死聯盟、司改會等,比照他國提供法律扶助,所以一般人民只要符合資格都可以接受扶助。 針對一些弱勢族群,我們也會接受委託,只要原住民有訴訟需要都可以來找我們,所以可以透過專案方式進行協助。我們最大的困難在於,如何讓他有一個好的律師,如何組這樣的律師團,所以我們常常跟NGO有和做,他們願意傾聽跟溝通,共組律師團。

[EELing]

不知道類似這樣原住民傳統領域跟迫遷的案例,不知道其他國家或聯合國有相關成功案例可以讓台灣可以去借鑒的?

[周漢威]

我其實對原住民案件有相當的挫折,當時是被檢察官起訴違反水土保持,其實當初一審沒有任何的沒收,只有罰金或緩刑,可是到二審,高等法院認為只要你違反法令,國家都有權沒收。法院認為他違反水土保持,儘管政府有協助,但國家都要沒收,只要無法扭轉,就等於法院可以讓部落消失。

[Yoges]

其實有蠻多聯合國的文獻關於ICCER第15條都有提到原住民族的保障。

因為我不知道台灣的司法系統是如何運作。當司法去解釋憲法時,他和一般的法律來說是不一樣,所以會是更廣泛的。但是李律師卻說太空泛難以使用?還是說有其他方式。

關於走個人訴訟,認為會失去集體權利的主張。但是我並不這麼認為。因此我想提的是可以兩個方法都可以分別立案。

[Waikwa]

剛才有討論協調、補償、賠償的部分。在策略性訴訟的時候,他們賠償的想法都是我(政府)給你一個替代的土地。因為原住民族目前所在的地方、土地會有其經濟效益,因此才給出一個替代土地。而原住民族之所以不願意搬遷,是因為原住民對於該土地已經有個內在文化、意義。因此搬遷與否的核心並非是居住的條件,而是地點與居民的情感、文化。

我對於大陸法比較不了,但是我所熟悉的司法系統,法院應該會現地勘查。法官會認為你住的地方阻礙城市發展,而且我已經給出補償救濟方案。但是如果我們把法官拉到現場,結合專家證人,或許會有改變。

[Yoges]

我補充一下,我在馬來西亞參與的案子。就有結合專家證人以及把法官帶到現場勘查。而法官到現場後,就可以很明確看到法官態度的轉變。

第二個安置他處,其實有些現實的考量。在馬來西亞南部的居民,習慣住在內陸或靠海的地方若強制搬遷便是讓他們生活模式被強迫改變。

[謝孟羽]

我先回答EEling的問題,有一個法院庭長在某學術研討會上面說他不會用兩公約,因為他沒有學過。由於兩公約太空泛,要件太不明確,不會用多,最多是解釋輔助,但不會單純說因為違反兩公約某條條文,因此行政機關處分是錯的。雖然我們憲法,中華民國要求法官依法審判,理論上包含憲法,實務上都是按照實體法,按照要件去詮釋,也有部分法官會用憲法增修條文、兩公約精神去詮釋法條該有的空間,如果有空間可以去解釋符合他會願意去,可是這是少數中的少數,這是目前遇到的。有的法官會願意,但他沒時間去做研究,所以律師的責任就是把憲法跟兩公約的論述統整讓法官去抄,其實當初是法官去抄我們的起訴書。這是我們這邊去做的努力,讓法官可以抄就好。

第二個問題,有關於商討的方案,很少是事前商討的,有兩個人有收到,那亞洲水泥真的有來願意換地,用山下的地來換,可是族人不願意。太魯閣族有一句話「土地是血,山林是家。」。有時候在談替代方案時候時候是比較被動或是已經造成傷害,事前的沒遇過,現況要解決的話,其實族人有提起說要亞泥可以做符合太魯閣族人的期待,這是大家再談但還有一段路。

[李奇芳]

部落的訴求是暫緩強拆,建立平台,我們知道原民會都是原民組成,但成了官員就換了一個人。接下來是要求高雄市政府舊地重建,因為他現在是被規劃成特別貿易區,法律上有容許蓋住宅的空間,目的是為了要蓋綠地。我們現在的問題是很難著力,現在遇到的都是工務局下強拆的行政命令,問題在於是如何對都市計畫作主張,那他是法規命令,訴訟上沒有施力點,包含主張拆遷處分有問題,未來也會說沒有,因為有補償措施,所以處分合法。因為沒有追溯到源頭,也是目前居住權這塊有關都市計畫的修法,希望可以以訴訟方式進行,主張都市計畫需要變更。

[周漢威]

補充一下,台灣法令針對原住民族保障其實很重視,是不是要有專責的原住民法官去專庭,本質上他接觸到的教育,對於原民狀況跟困境有沒有了解。

謝律師所講,法令雖然有相當嚴謹,兩公約施行法,除了公約法令都有實際法律效力,但實務上法院不願適用,還是喜歡在相似的判決或法令去找。所以很少找到用兩公約適用。像是強制住院,只有少數法官願意適用CRPD去判決強制住院處分是違反施行法的,這是台灣目前現況。


謝孟羽律師

謝孟羽律師來自於台南麻豆,一個純樸熱情的小鎮,堅信「德不孤,必有鄰」,只要往正確的方向走,就能聚集更多志同道合的夥伴,一同成就美好的改變。於 2014 年踏進 NGO 的行列,2017 年加入法扶成為原民中心專職律師主任,
希望透過更具有行動力及符合族人需求的方式,落實原住民族權益保障,為數百年的原民困境打開一道缺口。

李奇芳律師

台灣人權促進會執行委員
李奇芳律師事務所所長

Yogeswaran Subramaniam

Yogeswaran Subramaniam是一位馬來西亞的律師。他的專長在原住民習俗地/傳統領域的權利,尤其關切住在馬來西亞半島的原住民。他曾以公益訴訟律師的身份,處理數件重要的原住民習俗地/傳統領域權利案件。他是馬來西亞律師會委員會內部關注原住民權的成員。他具有在澳大利亞雪梨的新南威爾斯大學的法律博士學位,其專攻皆為馬來西亞半島原住民的傳統領域權利。