九月份專題#3|〈您最誠摯的人權夥伴——丹麥人權中心的國際使命〉下篇

【編按】九月份專題|丹麥人權中心|丹麥人權中心(DIHR)自栩為歐洲最大型的人權研究機構之一,以其創新且跨領域的研究分析能力為傲,也認為客觀堅實的科學證據與學術知識乃是奠定行動與實踐的基礎。與其他國家的人權機構相比,丹麥人權中心更加自覺且自期承擔起「國際」使命,一方面要協助世界各國在地社會採取良好的人權做法,另一方面也將各地發展出的良好實踐與技術工具推上國際議程。

九月份專題#2|〈在地深耕緬甸企業的人權文化:丹麥人權中心的國際使命〉中篇

【編按】九月份專題|丹麥人權中心|丹麥人權中心(DIHR)是全世界少數將「國際合作」作為重點工作項目的國家人權機構。上回《國家人權機構週報》為各位介紹了該機構在內戰衝突後的尼泊爾社會如何促進法治的努力,這一回所要介紹的緬甸,則是丹麥人權中心近年另一個關鍵合作夥伴國。

九月份專題#1|〈從法治建設促進尼泊爾人權——丹麥人權中心的國際使命〉上篇

【編按】九月份專題|丹麥人權中心|「人人生而平等」雖是普世共同追求的目標,不過我們也知道,有許多國家受限於政治環境與經濟社會條件,在處理人權議題的能力上相對有限。這就是為什麼「國際合作(international cooperation)」在人權領域非常重要──擁有相對較多知識、資源與能力的國家,也應秉持全人類休戚與共的團結精神,多出一份心力,不分國界相互提攜。 在全世界的國家人權機構中,自覺並且積極承擔起「國際使命」的丹麥人權中心(The Danish Institute for Human Rights, DIHR)乃是獨一無二的存在。丹麥人權中心不只關照本國在地的人權議題,更在全球層次上扮演重要使者,與許多國家的政府或非政府組織開展人權合作。在各式各樣的跨國計畫中,丹麥人權中心特別強調司法體系的能力建構。他們相信,法治(rule of law)的建立與維持,乃是國家有能力遵循人權義務的第一步。也唯有在法治社會中,人民才能對於政府確實會保護他們的權利保持信心。近二十年歷經內戰衝突與民主轉型的高山國度尼泊爾,正是丹麥其中一個關鍵合作夥伴。 當尼泊爾政府在1996年向丹麥駐加德滿都使館遞出合作邀請時,雙方大概都沒有預料到這樣的夥伴關係竟能如此長久地延續下來,甚至是為國內社會帶來這麼深遠的改變。從捍衛尼泊爾受刑人的司法人權(1997-2006)、童工問題的診斷與因應(1997-1999)、協助最高法院改善行政運作與人力管理的策略制定(2003)、少年刑事司法制度的改革(2003-2005)、高等教育中法律與人權課程的素質提升(2003-2011)到促進公民與青年參與和平進程(2004-2006)與培力尼泊爾在地的人權捍衛者(2005-2007),丹麥人權中心在高度尊重當地社群主體性的基礎上,透過專業知識技術的協助與經驗分享,陪伴尼泊爾社會在艱困的環境中,一片片鋪上民主與人權工程的磚瓦。 不過,這些計畫究竟都是如何起步的呢?以1997年丹麥人權中心在尼泊爾所開展的第一個計劃來說,由於當時幾乎九成的刑事案件都是不公開的,因此丹麥人權中心與當地非政府組織「法律研究與資源發展中心(CeLRRd)」決定應先展開一個全面性的現況與需求評估調查,診斷問題所在。調查結果發現,有高達六成的受刑人並不具備足以瞭解自身案件的法律知識,他們也沒有獲得任何法律扶助,而整個刑事體系對於人權或公平審判的理解都十分不足。 於是,這個計畫的目標重心便決定放在法律扶助制度的建立,以及加強對受刑人、法扶律師與執法官員的教育訓練。在長達九年的計畫執行期間,丹麥人權中心不僅支持了5個法扶中心的建立(並承接了超過6500個案件),持續針對法扶律師提供國內法與國際人權標準的知識訓練,也促成尼泊爾政府通過法律扶助法。整個計畫結束後,也由加德滿都法律學院(KSL)接手營運其中一個法扶中心,這些人才與機構的培養,確保改變將能持續在尼泊爾社會遍地開花。 隨著尼泊爾王室與共產黨的十年內戰終於在2006年因全面和平協議(Comprehensive Peace Agreement, CPA)的簽訂而畫下休止符,帶領尼泊爾社會踏上一條並沒有更輕鬆的制憲運動與民主轉型之路,丹麥人權中心近年也希望能再提升合作的深度與廣度,協助這個國家強化人權保障體系。正如丹麥人權中心資深顧問Mie Rosdahl(2014)所述:「我們很高興能與尼泊爾的關鍵國家單位建立長期合作關係……歷經十年的武裝衝突,尼泊爾人非常努力地提升人權水平,但是他們也遭遇到反對。這就是為什麼給予支持是至關重要的。」 於是,丹麥人權中心在2014年啟動的「強化善治與人權保障計畫(Enhancing Good Governance and Human Rights Programme)」便與加德滿都法律學院合作,目標是強化警方等安全部門人員的人權意識,降低其濫用公權力的可能性。除了尼泊爾警方率團前往丹麥參訪、丹麥警方率團前來尼泊爾參與討論的直接雙向交流,這個計畫有趣的地方是,在於其對於在地社會主體性與「做中學」的強調。透過警方人員的親身參與及主導,試圖由內而外改變安全部門人員的工作文化、勞動情況與知識能力。 該計畫一共促成了遍布全國28區的57個警局自行主導的計畫,由警方人員自己來認定目標、決定手段與採取行動。舉例來說,其中一個分局決定強化在處理婦女、兒少與障礙者案件上的敏感度,另外一個駐在森林保護區的警局則決定加強對於處理野生動物盜獵罪的培訓,希望降低過度執法的可能性。到目前為止,這個計畫的成效已經獲得多方的肯定:當公職人員由內而外培養出人權思維,成為「人權友善(human rights-friendly)」的公共服務提供者時,也能有效改善警民關係,降低因衝突矛盾而擦槍走火的可能性。 本計畫的成果影片《人性化的執警:從警力到警務(Policing with A Human Face: From Police Force to Police Service)》則在一開始對尼泊爾民眾進行街訪,請大家猜測目前尼泊爾警方動用酷刑對待收容人的比率有多高?接著這部尼英雙語的短片轉而先介紹國際人權標準對於酷刑零容忍的堅持,以及訪談本計畫的相關參與者,陸續介紹計畫源起以及執行成果後,最終才揭曉最初提問的解答:比起週邊的印度(80%)、巴基斯坦(75%)與孟加拉(65%),這個數字在尼泊爾已經從1996年的65%,降到了今日的16%。 當然,並不是說這些令人驚豔的改變都應當歸功給丹麥人權中心,不過尼泊爾的經驗某種程度仍然證明了國際人權合作的潛能所在:一個世代前自海外舶來的有機肥料,有時確實可能有利人權種子在本國土壤上更加順利地發芽茁壯。而我們大概也可以繼續期待,尼泊爾與丹麥這相距6500公里之遙的情誼,也將持續促成更多改變發生。   註解: 本文主要參考資料來源:丹麥人權中心官網〈Introduction to the Danish Institute for Human Rights’ Work in Nepal〉 圖片原始來源:丹麥人權中心影片〈人性化的執警:從警力到警務(Policing with A Human Face: From Police Force to Police Service)〉

八月份專題#4|〈努力成為「老虎」的吠叫看門狗:馬來西亞人權委員會小檔案〉下篇

【編按】八月份專題|馬來西亞人權委員會|或許是馬來西亞人權委員會(SUHAKAM)太常被外界形容成「沒有牙齒的老虎(toothless tiger)」了,前委員會主席Tan Sri Hasmy Agam(任期:2010-2016)便曾經感嘆地說:「當我被任命為主席時,我們的感覺是這個委員會甚至比不上一隻無牙老虎。如果是老虎的話,至少在牠張嘴讓你看見它沒有牙齒之前,你已經先被嚇到了。」 上回提及,馬來西亞人權委員會在成立之初曾飽受外界質疑是政府人權門面上的虛偽裝飾品,許多人並不相信這個機構能夠獨立於政府立場,更別說期待它能真的發揮促成政府遵守人權義務的影響力。像是2002年有兩位積極介入調查Kesas高速公路抗爭事件的人權委員遭到未續聘對待後,民間團體甚至還發起百日抵制行動,拒絕與人權委員會往來。在這樣一片不看好的情況下,馬來西亞人權委員會究竟又是如何逐漸贏得公民社會的信任呢? 根據1999年〈馬來西亞人權委員會法〉,這個機構最主要只有提供諮詢建議的能力。雖然它也有權受理民眾申訴與展開調查,但是調查完成後除了給予建議,並沒有協助當事人尋求救濟的準司法權。首相署前部長Nazri Aziz便曾經直接了當地告訴國會議員:「我們從來都沒有要給SUHAKAM利齒的意思。它沒有起訴的權力,因為這可以由其他執法機關來做──給它更多牙齒也從來不在我們的規劃當中。」[1] 不過,馬來西亞人權委員會仍然致力透過蒐集事實與分析診斷的知識性力量,來監督政府的人權施政,包括建議政府應該廢除死刑、廢止惡名昭彰的國家安全法令與緊急法令,修改出版印刷法規以確保言論自由,並且也監測各式大小型集會活動,瞭解是否有侵害人權的情況發生。每一年,人權委員會都會向國會提交一份百頁起跳的年度報告,另外也曾發布了許多專題報告(像是本月專題前兩回提到的2013年《原住民族土地權利調查報告》),但是這些報告中的建議同樣是諮詢性質,而法律上也沒有明確要求政府有聽取與回應的義務。結果,成立十八年來,這些分析國內人權情況的重要文本卻一次都沒有被政府排上議程公開辯論過,也錯失了向大眾揭露事實與動員施壓改革的潛力。[2] 對於馬來西亞人權委員會來說,一個的結構性困境在於政府對於人權的認知非常狹窄。就連《馬來西亞人權委員會法》第2條及第4條也規定,該法所稱之「人權」乃是指馬來西亞聯邦憲法第二章所保障之基本自由,以及在「不牴觸聯邦憲法的範圍內」必須特別尊重1948年《世界人權宣言》的內涵。然而,憲法第二章中所保障之權利範圍其實相當有限,不僅沒有包括生命權、禁止酷刑或不人道待遇、公平審判等其他國家憲法中經常會明列出的重要公民權利,當然也不包括憲法中的社會權條款與其他國際人權法上的經濟社會與文化權利。 同時,馬來西亞也不是一個積極簽署國際人權公約的國家。在聯合國九大核心人權公約中,馬來西亞僅在1995年簽署了全世界最多國家都有加入的《消除對婦女一切形式歧視公約(CEDAW)》及《兒童權利公約(CRC)》兩部公約而已──背後原因,恐怕也跟當時馬來西亞被選為聯合國人權委員會主席有關。這也是為何人權委員會在設立以來持續呼籲政府應該批准其餘的人權公約,無奈皆得到消極回應。不過,人權委員會近年也集結公民社會的力量一同發起「#ACT4CAT(為《禁止酷刑公約》行動)」倡議運動,至少也說服了部分政治人物願意公開表態支持簽署公約,在政府內部捲動起更多的討論漣漪。 隨著一年又一年的努力,馬來西亞人權委員會逐漸透過努力行動消減公民社會的疑慮,同時也有意識地讓透過社群媒體的曝光互動,希望讓更多同樣為人權努力的倡議團體與民眾認識人權委員會的存在與角色,嘗試建立起「SUHAKAM之友」的合作網絡。對於民間團體而言,雖然不能否定大馬人權委員會在許多領域上的努力,不過政府持續對人權委員會的建議置之不理時,不免還是會有種恨鐵不成鋼的心情。更令人擔憂的是,近年政府部門雖然表現得更願意和人權委員會積極往來,但是他們真正的用意卻是要讓人權委員會為自己的政策背書。 例如2015年大馬內政部提出《反恐法(POTA)》草案時,就是在與人權委員會的會議上進行單方面報告後,內政部長Ahmad Zahid Hamidi隨後就對外宣稱已經這份草案已經獲得人權委員會的同意。這也逼迫人權委員會不得不另外發表聲明澄清,整個立法過程從來沒有諮詢人權委員會的意見,並重申對一貫的反對論點。去年年初,國會有意延長2012年《國家安全罪行特別措施法令(SOSMA)》時同樣如法炮製,而副內政部長Nur Jazlan竟也膽敢宣稱依據國安法羈押之嫌疑犯已經獲得人權委員會的背書。[3] 另一方面,民間社會當然也希望人權委員會可以在能力所及範圍內,更加積極主動發揮影響力。根據「人民之聲(SUARAM)的近期觀察,便對於馬來西亞人權委員會下列作為給予肯定,包括:指責雪蘭莪州伊斯蘭發展局(Jais)逮捕50名參與阿舒拉節的巴基斯坦什葉派教徒違反宗教自由,主動關切在淨選盟5.0行前造勢活動中時遭到私人攻擊的兩名記者,以及譴責警方以《公務秘密法》為由,拒絕公開國內兒童性暴力問題的統計數據--根據媒體揭露,2012至2016年間警方收到將近3000件起通報案件,其中只有不到5%的加害人被繩之以法,這點讓馬來西亞人權委員會對兒童保障網的嚴重破洞感到極為憂心。 與其他政治環境類似的國家相比,大馬人權委員會確實在非常多的領域上盡一份心力。回顧一路上的挑戰與努力,原先認為這個機構連「無牙老虎」都稱不上的前委員會主席Tan Sri Hasmy Agam,也在做了兩任之後能夠無愧於心地說:現在的人權委員會至少已經是一頭會咬人的看門狗了。在2015年的記者會上,他驕傲地公布前年度的工作成果報告:「如果你看看我們過去幾年的紀錄,就會知道我們非常努力地大聲吠叫。」 當然,馬來西亞人權委員會的經驗也提醒在台灣的我們,國家人權機構設立之後本身仍然需要外界的監督與支持。公民社會對於人權理想的不容妥協,更是確保人權委員會不向政府靠攏的關鍵。   參考資料與註解: ANNI於2009年報告,〈Longstanding Concerns under the International Spotlight〉,第95頁。 ANNI於 2017年報告,〈MALAYSIA: A MISREPRESENTED COMMISSION AND THE EXECUTIVE’S ALIBI FOR VIOLATION〉。 同前註。 圖片來源:馬來西亞人權委員會官網。

八月份專題#3|〈當「愛面子」的政府對上國際壓力?馬來西亞人權委員會小檔案〉上篇

【編按】八月份專題|馬來西亞人權委員會|從馬來西亞人權委員會(SUHAKAM)建立以來,這個機構的存在與表現一直存在不少爭論。有些人認為它是政府拿來沽名釣譽、轉移人權問題的掩飾品,有些人則是覺得「有總比沒有好」。 雖然馬來西亞民間團體早在90年代初期便開始倡議國家應設立獨立的國家人權委員會,但是這個想法真正被官方所接受,其實與大馬政府亟需在國際社會贏得「面子」有關。1999年,〈馬來西亞人權委員會法〉草案由當時的外交部長Datuk Seri Syed Hamid Albar提出,並且在數個月內即一帆風順地獲得國會審議通過。獲得任命的13位委員則在隔年4月首度集會(即使他們一開始只能先借用外交部的地搭個貨櫃屋權作辦公室),宣示人權委員會的正式成立。認真說來,設立人權機構明明是內政議題,跟外交部的業務沒什麼關係吧?光是這一點,就值得來說說大馬人權委員會設立背後的故事。 1993年,馬來西亞獲選為聯合國人權委員會(UNCHR;今日人權理事會前身)成員,而且其代表團領袖、前副總理Musa Hitman更在兩年後被各國推選為委員會主席。那時正好是維也納世界人權大會剛落幕、聯合國開始極力鼓勵各國接納《巴黎原則》的黃金時期──在東協國家社群中,印尼與菲律賓都已經設立了人權委員會,就連泰國也正在籌畫當中,那麼被選入人權理事會、隨後更被選為聯合國大會主席國的馬來西亞,恐怕也不好意思落於人後。有感於此,Musa Hitman親自向當時的總理馬哈迪(Mahathir Mohamad)提出設立人權機構的建議。因著這層淵源,他本人也在數年以後成為大馬人權委員會史上的第一任主席。 也有人認為,由於馬哈迪在1998年因政見分歧之故而對副首相安華(Anwar Ibrahim)進行的整肅構陷,以及隨後對人民示威遊行的鎮壓手段,都讓馬來西亞政府在一時之間受到巨大的國際社會壓力。隔年〈馬來西亞人權委員會法〉草案的迅速提出與通過,過程中也無視了由34個民間團體共同提出的立法建議,都不免讓人感到政府只是想要一個速成的人權政績,用來轉移焦點、安撫民心而已。這也是為何許多民間團體一開始並不看好這個委員會真的能夠發揮保護與促進人權功用的原因。 雖然由政府宣稱馬來西亞人權委員會的設置符合《巴黎原則》,但是其立法並沒有提供人權委員足夠的制度性保障。例如,馬來西亞歷史悠久的非政府組織「人民之聲(SUARAM)」便指出:人權委員會最初設立時雖是由外交部管轄,但是在2004年轉移到首相署之下後,便讓行政權有更多干預委員人事任命的可能。兩年一任、可持續連任的任期設計,也讓人權委員在執行任務時很可能會自我審查。實際上,過去特別積極活躍的幾位委員,例如介入Kesas高速公路抗爭事件、調查認定警方濫權的兩位委員Anuar Zainal Abidin與Mehrun Siraj,僅僅做了一任就不再被續聘。負責受理與調查申訴案件、積極公開發聲的Hamdan Adnan教授,也在2006年失去連任機會。[1] 只注重面子、不在乎裡子的政府固然讓人覺得虛偽與無奈,但有趣的是,這一點有時候倒也是能讓外界能夠借力使力的突破口──當負責評鑑各國人權機構的「國家人權機構國際協調委員會(ICC,國家人權機構全球聯盟前身)」在2008年4月會期上做出決定,有意將馬來西亞人權委員會從A等降到B等地位(也就是從「完全」符合降到「部分」符合《巴黎原則》)的一年期警告時,無疑是對大馬政治人物投下了一個震撼彈。如果從A等行列被除名,那麼未來人權委員會就會喪失參與聯合國人權理事會會議的權利,也會失去在亞太地區國家人權機構論壇(APF)的完全會員資格。 另一方面,馬來西亞民間團體則是藉此契機更加強化原有的動員網絡,提升了在國內與國際層次號召眾人施壓政府改革〈馬來西亞人權委員會法〉的力道。除了委員任期太短的問題,ICC也要求馬來西亞政府加強人權委員會之成員選任與解職程序的公開透明性,並且應當納入公民社會的參與及代表性。 令人錯愕的是,政府一直拖到一年改善期限的最後時刻,也就是2009年3月26日ICC評鑑委員會(SCA)召開會議的兩天之前,馬來西亞下議院才匆匆忙忙提出修法草案,接著在短短一天內直接闖關通過!這自然引起了反對黨議員與公民社會的強烈不滿,激烈質疑執政黨強硬闖關的反對派議員Lim Kit Siang甚至遭到議長的停權。人民之聲也直接寫信給ICC評鑑委員會告狀:「我們可以信誓旦旦地說,這次的修法完全是裝飾性質,對於馬來西亞人權委員會作為國家人權機構的獨立性一點幫助也沒有。」 最後,ICC最後決定將審查期限再延長半年,要求馬來西亞政府在下次會期繼續報告修法進度,並以「清楚、透明與公開參與」的方式來適當處理前述有疑慮之處。在ICC發動「降等警告」與隨之聚集的內外監督壓力之下,馬來西亞政府後續也確實修改法案,包括:將委員任期從兩年延長到三年、將多元代表性列入委員選任的標準,並且也讓公民社會的代表納入人權委員會的選薦委員會。對於馬來西亞人權委員會與公民社會而言,這些都是重要的階段性戰果。 這一段讀來令人振奮的故事,也告訴我們:儘管面對總拿「人權」說嘴、卻無意真心落實的政府官員時常讓人灰心,但是作為一個公民,我們也絕不應該氣餒,持續要求政府說到就要好好做到。只要帶著這樣的決心,全球公民社會的力量,也一定會在關鍵時刻前來相助。   【參考資料與來源】 The Asian NGOs Network on National Institutions (ANNI), 2008 Report on the Performance and Establishment of National Human Rights Institutions in Asia, p96. 本篇主要參考文獻:SUHAKAM委員會官網介紹;廖福特,2008,〈馬來西亞國家人權委員會之研究〉,《臺北大學法學論叢》第66期,第77至137頁。 圖片來源:馬哈迪總理參與聯合國會議資料照。

八月份專題#2|〈大馬原住民族土地權利調查報告:「土地是生活與集體認同的中心」〉

【編按】八月份專題|馬來西亞人權委員會|上回提及,馬來西亞人權委員會(SUHAKAM)對於原住民族的權利議題相當重視。比起飽受無能批評的原住民發展局(JAKOA),它恐怕是受到更多大馬原住民朋友歡迎的對象。這不禁令人好奇:人權委員會究竟是做過什麼樣的事情,才能獲得原住民社群的信任與期待呢?其實,馬來西亞人權委員會從成立以來便收到許多由原住民提出的申訴案件,在2010年時,該委員會決定發動其有史以來第一項全國性徵詢(national inquiry),目的是要調查沙巴、砂勞越以及馬來西亞半島上的原住民族(Orang Asli)在土地權上所面臨的現況與問題所在。 正如2006年《聯合國原住民族權利宣言》宣示:「因為殖民統治以及土地、領土和資源被剝奪等歷史原因,原住民族受到不公正的對待,導致他們尤其無法按照自己的需要和利益行使發展權。」人權委員會相信,要面對這般長期且系統性的問題,就必須先有全面而深入的事實掌握與情況分析,才能針對問題根源對症下藥。該委員會特別解釋:這項計畫之所以選擇從土地權切入,乃是因為「土地乃是原住民族生活與集體認同的一切中心」,我們更可從中窺見許多連帶的政治、經濟、社會與文化權利議題。 馬來西亞人權委員會指派了六位委員分別負責三個地區的調查,另外亦有五名獨立專家提供諮詢;在2017年曾經來台擔任兩公約國家報告審查委員的Jannie Lasimbang女士,當時即是執行這項計畫的重要成員之一。人權委員會謹慎選定了132個具有代表性的個案舉行公開聽證會,透過公開徵詢證人的方式挖掘事件過程的細節與真相。經過在全國23個區域的無數場公聽會與實地走訪後,這個歷時兩年多的計畫成功集結了超過6,500位族人的親身參與、記錄了892篇證詞,也收到了57份來自政府部門、原民團體或其他NGO提交的書面文件,這些重要資訊最終都呈現在2013年發布的成果報告中。 這份《馬來西亞原住民族土地權利報告》的前半部分首先解釋了國際法上對於原住民族權利的保障內涵,更仔細爬梳了馬來西亞從英國殖民時期以來的原住民族傳統土地使用權法制發展。由於馬來西亞是普通法系國家,人權委員會也彙整了重要的法院判決,一再提醒政府原民權益在本國法律體系中已經獲得的認可與不足之處。雖然馬來西亞聯邦憲法、《1954年原住民法令》、《1930年沙巴土地法令》、《1958年砂勞越土地法典》都承認原住民的傳統土地權益,但是法律條文中仍存在著模糊之處,留給政府恣意詮釋、修正與裁量執法的空間。另一方面,這些法令的基調仍然允許國家以發展為由的商業利益為優先,干預原住民族的土地權利。 馬來西亞人權委員會最後做出的結論是:政府部門對於傳統土地權利的狹隘理解或不願承認、官僚部門運作效率低落所造成的無知或誤導,都讓保障原住民土地權利的制度在實際執行上充滿了漏洞與錯誤,造成許多原住民的土地未能獲得有效保障。光是從數據上來看,截至2010年,已經由州政府批准的原住民保留地雖有4萬7000公頃,卻因為這套必須在州層級之土地局與聯邦層級之原住民發展局間來來回回的複雜程序之緩慢,竟然還有5成5的土地尚未完成憲報(gazetting)程序。 就以沙巴地區的Yunus Kimin一家人的故事來說:他在1975年時曾經向土地測量局提出傳統土地的申請,結果在1988年時,當局又以原先提交的資料不明確為由,要求這家人重新提出。Kimin原以為程序皆已跑完,沒想到在2003年時卻又突然得知,自家的土地竟然已經被批准給三位陌生人了。這些人甚至還將土地權轉賣給一間大公司,讓他們跑來收割Kimin一家所種植的棕櫚樹園。對此,土地稅徵收局代表在公聽會上僅解釋道,這是因為有其他人更早提出土地申請了,有什麼問題可以上法院解決。 在人權委員會的調查報告中,我們可以看到這樣令人錯愕的故事絕非個案。土地權主張重複的問題並不只在私人之間發生,由國家主導的土地開發計畫更是帶來大規模的衝突。追根究柢,有許多族人僅被告知需要按照《沙巴土地法令》第12條向土地測量局提出土地的申請手續,卻不知道他們其實還可以根據該法第14條主張土地的所有權與索取地契。後續任何爭議發生時,警方當然會憑著地契認定地主,甚至是協助大公司驅逐世代盤據於此的居民。當混沌無能的官僚體系加上有心人士冒名轉手的取巧操作,讓原住民族依法本應享有的土地權保障實質上遭到各種架空。 那麼,土地權的侵害又會連帶造成其他哪些問題呢?《土地權利報告》第9章分析了這對原住民族帶來的社會、文化、經濟與政治衝擊,像是文化與語言的快速流逝、聖地的摧毀影響了宗教祭儀的實踐與傳承、隨著開發而消失的山林草木也一併帶走了族人的傳統醫藥知識。在政治決策過程中,許多從原住民族獲得的「同意」,實際上都是由政府部門在主導掌控協商過程。被剝奪了土地與自給自足維生方式的族人,當然也沒有從奪走土地的大企業那裡獲得任何管理發言權與營收分配權,他們往往必須仰賴政府救助,在自己的土地上成為被剝削的苦工,也沒有教育機會能另謀生路。在發展計畫下嘗試另外安置或整合原住民的政策,更加深了他們被社會隔絕與排除的境況。 總結來說,人權委員會認為原住民族遭受到的土地權利的侵害,是對《聯邦憲法》所保障之生存權及平等原則的違反。委員會最終提出以下六大面向18點具體建議,呼籲政府採取系統性的改革: 承認原住民基於傳統而擁有的土地權利:包括使用權(tenure)的保障、釐清慣俗土地使用權的概念、恢復未被承認的傳統土地; 彌補失去的土地:設立「原住民土地法庭」等救濟機制、回頭檢視過去的政策計畫所取得的土地、檢討補償與賠償相關規定; 停止失衡的開發模式:採納以人權為基準的發展途徑及遵守FPIC規範、確保利益攸關方參與開發計畫的衝擊影響評估、推廣與促進以人為本的融合式永續發展模式; 預防傳統土地的繼續流失:調查與解決當前存在的所有土地主張爭端、承認自然保護區中的傳統土地權利、鼓勵原住民積極參與森林資源管理; 檢討土地管理制度:檢討與提升原住民發展局及土地部門的處理效率、加強跨部會的協調能力; 肯認土地是原住民認同的中心:設立由原民代表組成的獨立原住民族理事會,提供政府包括土地權利在內之原民議題的諮詢建議。 最後,馬來西亞人權委員會所完成的這項全國性徵詢報告,其意義不只在系統性地蒐羅關鍵事實,更有教育宣導及動員賦權的意義。透過公聽會上族人的現身說法,讓更多人能夠感受到原住民族的憤怒與不滿,理解現正進行式的不公不義。對於原民社群而言,這也是一場重要的賦權儀式。為了集結捍衛傳統領域,有一些部落自行推選出為族人發言的代表,也有許多部落女性首次站出來公開發聲。最終馬來西亞人權委員會所做出的建議,也獲得馬來西亞原住民聯盟(JOAS)等原民團體的背書,作為他們在2016年公開倡議運動#LandRightsNow的重要訴求之一。 縱使現代化的巨輪無比有力,馬來西亞的原住民族仍然希望按照自我認同與集體歸屬、維護原先的生活方式、文化傳統與信仰,爭取在自己的土地上有尊嚴地生活與發展的自決權利。馬來西亞人權委員會能盡一分力量的,就是透過嚴謹的調查來提供最堅實的事實與法律論述基礎。 【參考資料來源】 本文參考資料:2013年馬來西亞人權委員會《馬來西亞原住民族土地權利調查報告》 圖片原始來源:馬來西亞人權委員會。

八月份專題#1|〈大馬人權委員會力挺原民權利,呼籲新政府立即展開系統性改革〉

【編按】八月份專題|馬來西亞人權委員會|你知道昨天是聯合國訂定的世界原住民日(International Day of the World’s Indigenous Peoples)嗎?在快速工業化的現代社會中,森林與土地的消逝,乃是全球原住民族共同面臨的嚴峻處境。2016年8月,蔡英文總統曾代表國家向原住民族公開道歉,承認這四百年來每一個曾來到台灣的政權,都透過武力征伐、土地掠奪,強烈侵害了原住民族既有的權利。令人無奈的是,兩年過去了,凱道上仍有許多族人在不眠不休地抗爭,劃設傳統領域等政治承諾依然未能實現。 在我們鄰近的馬來西亞,原住民族同樣也是被邊緣化而憤怒的一群。昨日,馬來西亞人權委員會(SUHAKAM)也特別發表世界原住民日公開聲明,在今年大選後仍呈現一片新興氣象的氛圍中,嚴肅指出新政府在原民權利上的毫無作為令人失望:「我們想要提醒包括政府在內的所有人,我們是如何集體地對不起原住民族,特別是馬來半島上的本源民族(Orang Asli)。」 原住民族約佔全馬來西亞人口13.8%。多數人對於大馬原住民的印象,可能主要只有在婆羅洲島上的「土著(Bumiputra)」而已:在砂勞越地區,來自28個部族的原住民共佔了71%的人口;沙巴則有六成人口為原住民,他們的出身多達39種族裔。不過,在以馬來人為主要居民的馬來半島上,其實也有0.79%的原住民人口居住,分屬13個部族。[1] 馬來西亞在脫離英國殖民獨立後所通過的《聯邦憲法》中,最具爭議的條款就是奠定「馬來人至上」與「土著特權」政策的第153條。根據憲法,政府得以透過獎學金、補貼、種族保障配額等種種措施來保護馬來族、沙巴與砂勞越州土著的「特殊地位」。但實際上,在馬來人主導的政治遊戲中,理應跟著享有土著特權的沙巴、砂勞越原住民,至今仍是大馬社會中最為貧窮、容易遭受剝削的族群之一。至於沒有被憲法明文寫出、人數上更為稀少分散的半島原住民,更是長期被忽略與遺忘。 「國民陣線長期將馬來半島上的原住民族邊緣化,視之為二等公民,這是對最早居住在馬來西亞之人民的暴政。」在今年大選勝出、為馬來西亞帶來有史以來首次政黨輪替的希望聯盟曾在其競選宣言中如此批判前朝政策,信誓旦旦承諾要改善原住民族的權利。然而,馬來西亞人權委員會在昨日的聲明中失望地指出,目前尚未看到新政府在上任以來有針對《聯合國原住民族權利宣言(UNDRIP)》做出任何政策承諾或實踐。同時,依然僅有一小部分的議員在關注原民議題,這是一件可恥的事情。 人權委員會重申,從過去到現在,幾乎所有州政府都未能遵守《聯合國原住民族權利宣言》中的FPIC原則,也就是在任何涉及原住民族的政策與事務上,都應當獲得其「自由、事前、知情的同意」(Free, Prior and Informed Consent)。官商勾結的政治生態,短視近利而缺乏永續觀點的發展觀念,都使得各種開山伐木、興建水壩等大型計畫不斷侵門踏戶,破壞了原始自然環境與原住民族長久賴以為生的習俗地,在近年來激起無數激烈的抗爭行動,也讓人權委員會收到一件又一件的申訴指控,馬不停蹄地四處奔走。 正如馬來西亞人權委員會專門負責砂勞越地區事務的委員Francis Johen受訪時所說,人權委員會的立場並不是反對所有開發建設案:「關鍵問題在於如何權衡社會利益與受到影響的人群。要不要興建一個水壩是一個困難的決定,但我們希望所有受到影響者的權利能夠被納入考量與保障,而且應該是在決策的早期階段,而不是像我們過去一再看到的情況:人們都已經被強制安置到別的地方了,卻仍有許多問題懸而未決。」 例如2017年1月,話望生地區的特米亞(Temiar)族人以設置路阻的方式嘗試封鎖伐木工程的進行,沒想到森林局卻強硬下令拆除路障,並依據《森林法》逮捕了16名族人與2名記者。曾經實際走訪當地瞭解狀況的人權委員會,也加入民間聯盟一同施壓吉蘭丹州政府應停止當地伐木計畫的行動。[2] 該委員會直言:「這些封鎖是原住民社群抗爭行動的象徵,他們反對的是毫無節制地將森林商業化的行徑。許多有關企業與人權的既定原則都被違反:國家有義務保護原住民的權利,而企業也有尊重原住民權利的義務。」 除了被濫用的《森林法》,馬來西亞人權委員會也屢次指出,1954年所頒布的《原住民法(Aboriginal Peoples Act)》早已不合時宜,目前政府設置專責原民事務之「原住民發展局(JAKOA)」的無能表現也一再讓族人感到失望。人權委員會呼籲政府立即展開全面性的檢討工作,尤其是土地使用及所有權的制度改革。若要終止原住民族繼續遭到邊緣化的困境,當前政府最踏實的一條路,即是按照馬來西亞人權委員會在2013年《馬來西亞原住民族土地權利調查報告》中所提出的18項建議,著手進行系統性的改革行動。 雖然先前的執政黨曾表示接受人權委員會在這份報告中所提出的17項建議(他們拒絕另外設立一個獨立的「原住民族理事會」來專責原民事務),並且也在2015年6月決議設立原住民族土地權利內閣委員會,但沒想到負責領導該委員會的副首相Tan Sri Muhyidin Yassin後來便因捲入政治爭議而被首相納吉革除,相關工作當然也隨之停擺。因此,當政黨輪替掀起新一波改革契機時,人權委員會也決定主動出擊發聲,鄭重呼籲新政府應全面接受與盡速落實這18項建議,務必不得再以「我們將會進行法律與政策研究」等官僚作風式的藉口推託延遲。 即使馬來西亞人權委員會並不是專門負責原住民事務的機構,但是他們堅信,這個國家的人民若要攜手走向共同的未來,就必須回頭處理歷史的不公不義,並且讓原住民族能夠真正平等融入與參與社會生活的所有面向。國家人權機構作為「國家的良心」,總是自我期許能與最居劣勢的一群人並肩作戰。在收回土地與恢復尊嚴的險阻長路上,馬來西亞的原地之子們有人權委員會相挺到底。   【註解與參考資料來源】 「土著」一詞為馬來西亞華語圈中的慣用語,並未如在台灣社會語境中帶有強烈歧視態度,故本文為符合脈絡加以保留之。參見〈達邦樹》被遺忘的半島原住民:狩獵為食的罪不該比摧毀整座森林大,但這些人對森林的記憶卻被迫消逝〉;相關人口數據統計見馬來西亞人權委員會2013年《土地權利調查報告》第10頁。 見馬來西亞人權委員會2016年年度報告第55、56頁,175-176頁。 原始圖片來源:Berita Daily 2017年1月26日報導,〈Suhakam to look into Orang Asli land grab issues〉。

七月份專題#4|〈波蘭人權機構:政府應依《伊斯坦堡議定書》落實防範酷刑義務〉

【編按】七月份專題|波蘭人權監察使公署|有人說:想要了解一個國家的文明程度,就看它如何對待犯罪的人民。自從國際社會在慘忍的世界大戰後終於肯認「禁止酷刑」是無論如何都必須遵從的絕對法,並且陸續發展出國際與區域層次的監督機制以來,專家們逐漸從實務經驗中發現:經常性而無預警的訪視那些人們被監禁的地方,是最能夠有效防止酷刑及其他殘忍、不人道或侮辱性之懲罰對待發生的方法之一。為此,聯合國在2002年通過《禁止酷刑公約任擇議定書(OPCAT)》,進一步要求締約國在國家層級設立、指定或維持一個或多個查訪機構(visiting bodies)──這就是所謂的「國家防範機制(National Preventive Mechanism, NPMs)」。 國家防範機制最重要的職權任務,正是針對人們遭到剝奪自由之地點進行查訪。根據議定書規定,當一個人受到任何形式的拘留(detention)或監禁(imprisonment),或者處於公共或私人拘禁環境(custodial setting),且因司法、行政或其他公權力機關的命令而無法隨意離開該地者,皆屬於「自由遭受剝奪」的狀態。雖然許多國家也允許國際與區域層次的監督機構來到國內進行查訪──例如聯合國「防範酷刑小組委員會(SPT)」以及歐洲「防範酷刑委員會(CPT)」──不過若國家也能夠在內部設立一個專責的防範機制,勢必能夠更全面發揮功效。 在當前164個《禁止酷刑公約》的締約國中,僅有一半的國家批准了《任擇議定書》,而至今也只有60多個國家確實依此建立起國家防範機制,波蘭正是其中之一。儘管資源人力非常有限,波蘭人權監察使公署在2008年開始承擔這個新的重要任務,並且設置防範酷刑機制小組以後,即盡其所能地診斷現行法規制度中的盲點,以及彙整與轉譯國際社會發展出的標準、判例與實踐,持續呼籲國家強化追查酷刑與確保受害者獲得救濟的能力。波蘭人權監察使的其中一個重要訴求,即是要求政府應依據1999年《伊斯坦堡議定書(Istanbul Protocol)》的指示,對於所有受到警方拘留的個人,都必須先進行醫學檢查程序。 正如歐洲人權法院在Dzwonkowski v. Poland案的判決中明白指出:「一個人在受到警方拘留之後,其狀況不得比拘留之前還要更糟。如果一個人在離開警局之時出現了先前沒有的身體傷害,那麼國家就有義務解釋這是在什麼樣的情況下造成的。」然而,在先前好幾個酷刑相關的控訴案件中,歐洲人權法院都對於波蘭政府提出的薄弱說明解釋感到不甚滿意,因此也更加傾向肯認受害者的證詞。 然而,在法庭面前,真相畢竟無法僅由一方片面之詞斷定。因此,為了讓受害者身上多半隱晦的受虐痕跡能夠成為法庭上指控加害者的確切證據,20年前的一群醫生、律師、心理學家共同撰寫了《酷刑與其它殘忍、不人道或有辱人格之待遇或處罰之有效調查與記錄手冊》,詳述如何辨識與記錄酷刑或其他虐待特徵的準則與程序,提供給醫護與鑑識人員參考。這份通稱為《伊斯坦堡議定書》的文件,後來也經由聯合國大會決議認可通過,成為最具權威性的一部指引。 2012年聯合國禁止酷刑公約委員會發布之第3號《一般性意見》中,更明白指出《伊斯坦堡議定書》的重要性,並要求國家在案件調查的標準化措施中,必須納入讓獨立的法醫對受害者進行身體與心理檢查的程序。國家是否有能力迅速、有效、公正地檢驗任何有關酷刑或不人道對待情事的指控,乃是確保受害者能夠獲得適當補償、並且嚇阻未來犯行的關鍵。 波蘭人權監察使公署在這號《一般性意見》發布之時,也多次向內政部建議應根據《伊斯坦堡議定書》發展一套標準化的措施,一律適用於公職人員與所有疑似遭受酷刑或不當對待之受害者的往來互動,並且培訓其處理與調查這類案件的專業知識與能力。然而,波蘭內政部的回覆卻是:目前警方培訓課程中早已包括人權保障的介紹,而且為受拘留者所提供的醫學檢查制度也已足夠,實在沒有必要、也不可能將《伊斯坦堡議定書》直接照搬來使用。警方則表示,《伊斯坦堡議定書》的內容僅是一般性的說明介紹,僅能作為警方執法時的參考而已。 面對政府這樣令人氣餒的態度,波蘭人權監察使公署防範酷刑小組仍不厭其煩地蒐羅資訊,再三指出現行規定(即2012年通過的Regulation of the Minister of the Interior of 13 September 2012 on medical examinations of persons detained by the police)的不足之處。例如,內政部認為只要針對身上有明顯傷痕、或者是主動提出要求的人進行醫學檢查,便已足夠達到防範酷刑的效果,但是若我們分析2008年至2015年間國內法院受理的相關案件事實,仍會發現警方執法的漏洞與疏失。有許多受害者被警察毆打的部位皆是被衣物遮蓋住之處,也有人的情況是即使身上存在肉眼可見、甚至明確提出請醫生來檢查的要求,卻仍被基層警方忽視拒絕,直到隔天情況更加惡化後才被上級官員指示處理。 雖然波蘭人權監察使公署每年皆發布防範酷刑的成果報告,但是人力資源的不足始終是這個國家機構面臨的最大挑戰──在2015年右翼政府上台大砍人權機構預算之後,前景似乎更黯淡未明。實際上,在波蘭境內符合《禁止酷刑公約任擇議定書》第4條定義下之「拘禁地點」約有2600處,這對於僅有10名專職人員的防範酷刑小組乃是極大的重擔,他們甚至無法達成聯合國酷刑特別報告員建議國家防範機制至少應每五年完成一次全面性查訪之最低標準。 然而,透過對於法規實踐的系統性針砭以及具體個案的意見介入,波蘭人權監察使公署仍然自我期許能發揮一定的影響力,讓這個社會中最遠離文明的角落不至於被世人遺忘,同時持續要求政府根據國際標準落實防範酷刑的義務,尤其是透過詳實科學的醫學檢驗與證據記錄,才能讓過往的加害者無所遁形,並杜絕下一個潛在受害者的出現。 【註解】 本篇參考資料:波蘭人權監察使公署2017年發布之《Report of the Polish Commissioner for Human Rights on the Activities of the National Mechanism for the Prevention of Torture in 2016》報告。 圖片原始來源:波蘭人權監察使公署官網。